III SA/Gd 836/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 lipca 2013 r. nr [...]. W dniu 28 czerwca 2013 r. M. K. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę I. P., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 17 lipca 2013 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267: dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art.16a ust. 1, ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania M. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – I. P. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Strona spełnia kryterium dochodowe bowiem łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Organ wskazał, że dla uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego konieczna jest też rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. M. K. pracowała w okresie od 1 kwietnia 2008 r. do 31 grudnia 2011 r. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę. Zatem brak było w ocenie organu ewidentnej rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. wskazując, że od wielu lat opiekuje się rodzicami, którzy posiadają znaczny stopień niepełnosprawności, a od półtora roku korzystała z świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wyjaśniła, iż nie zgadza się z przyjętą przez organ interpretacją art. 16 a ust. 1 ustawy dotyczącego rezygnacji z zatrudnienia, albowiem artykuł ten nie definiuje na jakich warunkach powinien ustać stosunek pracy, co oznacza, że pozostawia wolny wybór dla pracownika i pracodawcy. Stwierdziła nadto, że rezygnacja z zatrudnienia nie oznacza wypowiedzenia umowy o pracę przez pracownika a określa jedynie nie podejmowanie pracy zarobkowej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [[...]] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w świetle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazana przez organ niższej instancji (tj. brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką sprawowaną nad matką), została oceniona prawidłowo, albowiem umowa o pracę M. K. została wypowiedziana przez pracodawcę, a nie przez odwołującą. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że świadczenie pielęgnacyjne określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest tym samym świadczeniem co specjalny zasiłek opiekuńczy, którego uzyskanie zależy od spełnienia innych przesłanek. W przepisie tym mowa jest o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. M. K. zaskarżyła ww. decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że w jej sprawie nie zostało wzięte pod uwagę dobro jej niepełnosprawnych w znacznym stopniu rodziców. Skarżąca wskazała, że jej sytuacja rodzinna i finansowa jest bardzo trudna. Rodzice często trafiają do szpitala i są tam hospitalizowani. Brak stałej opieki może powodować znaczne pogorszenie ich stanu zdrowia. Wyjaśniła, iż na obecną chwilę nigdzie nie podjęła pracy, ani nie zarejestrowała się w PUP z uwagi na konieczność opieki nad rodzicami. Jedyną pomocą jaką otrzymuje na obecną chwilę, to pomoc rzeczowa od dzieci. Natomiast brak środków finansowych spowoduje, iż zmuszona będzie pracować, a to może spowodować znaczne pogorszenie sytuacji zdrowotnej rodziców spowodowanej brakiem odpowiedniej opieki. Podniosła, iż nie zgadza się z treścią art. 16a o świadczeniach rodzinnych dotyczący rezygnacji z pracy. W jej ocenie artykuł ten nie definiuje na jakich warunkach powinien ustać stosunek pracy, co oznacza że pozostawia wolny wybór dla pracownika i pracodawcy. Rezygnacja z zatrudnienia nie oznacza wypowiedzenia umowy o pracę przez pracownika, a określa jedynie nie podejmowanie pracy zarobkowej. W żadnym artykule nie jest ujęte, że zasiłek nie przysługuje osobie zwolnionej z winy pracodawcy co oznacza, że nie ma przeciwwskazań do przyznania zasiłku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 lipca 2013 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką – I. P., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 grudnia 2011 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. W sprawie nie było natomiast wątpliwe, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe konieczne również dla uwzględnienia wniosku. Tak więc odwołując się do art. 16a ust. 1 ww. ustawy wskazać trzeba, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca M. K. zamieszkuje wraz z rodzicami prowadząc z nimi wspólne gospodarstwo domowe, wspomagając ich we wszystkich czynnościach umożliwiających prawidłowe funkcjonowanie. Zatrudniona była w okresie od 1 kwietnia 2008 r. do 31 grudnia 2011 r. w wymiarze ¾ etatu, a rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło za wypowiedzeniem przez pracodawcę - a zatem w takim wypadku nie jest możliwe w ocenie organów - wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy nie zostało spełnione. W ocenie organów, brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie akt podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.