III SA/Gd 843/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. M. S. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 lipca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 lutego 2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B. S. (ur. [...] 1948 r.). W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 27 stycznia 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek M. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką B. S., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta [...] wydał w dniu 9 lutego 2021 r. decyzję nr [...], którą odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. art. 17 i art. 23 ust. 1, ust. 2a, ust. 4aa i ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej powoływanej w skrócie jako "u.ś.r."). Wydając decyzję organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że spośród wielu przesłanek uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia wnioskodawca spełnił tylko jedną, mianowicie przynależność do kręgu osób mających prawo ubiegać się o wnioskowane świadczenie (określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Organ wyjaśnił, że z weryfikacji danych urzędu pracy wynika, iż ostatnim miejscem zatrudnienia wnioskodawcy była firma "A" Sp. z o.o., a zatrudnienie trwało od 1 kwietnia 2014 r. do 1 marca 2015 r. Na podstawie orzeczenia zaliczającego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od 25 lutego 2016 r. wnioskodawca pobiera zasiłek stały aktualnie przyznany do 28 lutego 2021 r. Ponadto, zgodnie z weryfikacją w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z dniem 13 listopada 2019 r. wnioskodawca rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej zakładając firmę zajmującą się transportem drogowym towarów. Powołując się na definicję pracy zarobkowej (określoną w art. 3 pkt 22 u.ś.r.) organ ocenił, że wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia, skoro w dniu 13 listopada 2019 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej. W rozpatrywanej sprawie nie ma zatem mowy o niepodejmowaniu lub rezygnacji z aktywności zawodowej z powodu opieki nad matką. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego. Z kolei wobec posiadania przez B. S. orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji w toku postępowania podjęte zostały czynności mające na celu ustalenie, czy rozmiar świadczonej pomocy wyklucza wnioskodawcę z rynku prac. Uwzględniając aktualną sytuację związaną z wprowadzeniem stanu epidemii pracownik socjalny w dnu 8 lutego 2021 r. skontaktował się z wnioskodawcą telefonicznie. Podczas rozmowy tej ustalono, że wnioskodawca opiekuje się matką od września 2020 r., to jest od momentu pogorszenia stanu zdrowia z uwagi na przebyty udar niedokrwienny. Matka wymaga całodobowej opieki, nie może zostawać sama, ponieważ po udarze straciła kontakt z rzeczywistością. Organ wskazał dalej, że na pytanie dotyczące rodzaju i zakresu świadczonej opieki wnioskodawca odmówił udzielenia odpowiedzi przerywając rozmowę. W dołączonym do wniosku załączniku dotyczącym wykonywanych czynności przy matce zaznaczono z kolei, że bezpośrednie, codziennie czynności przy niepełnosprawnej to: budzenie, higiena osobista, zaprowadzanie do toalety, wymiana pielucho-majtek, przygotowanie i pomoc w ubraniu, mierzenie ciśnienia, poziomu cukru, podanie leków, przygotowanie i podanie posiłków. W ocenie organu są to czynności niewymagające codziennego zaangażowania jako związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, prasowanie, zakupy, realizacja recept, wizyty lekarskie). Wnioskodawca dodatkowo opłaca rachunki, załatwia sprawy urzędowe, wykonuje masaże oraz oklepywanie, układa i czuwa podczas snu, czyta książki, pisma urzędowe oraz wykonywanie ćwiczeń rozwijających mowę, czytanie, pisanie i myślenie. Informacje te potwierdzają, że rozmiar sprawowanej opieki nad matką nie jest znaczny i pozwoliłby wnioskodawcy na podjęcie aktywności zawodowej skoro od dnia 13 listopada 2019 r. wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą. Wymienione codzienne czynności opiekuńcze mogą być wykonywane przy jednoczesnym wykonywaniu pracy. Co więcej, zgodnie z treścią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki wydanym dnia 18 grudnia 2020 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 26 października 2020 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Skoro B. S. nie legitymuje się orzeczeniem, z którego wynikałoby, że jej niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25. roku życia, to nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia określona wprost w art. 17 ust 1 lit. b u.ś.r. W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawcy zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 19 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego po czym wskazał, że niespełnienie kryterium wieku powstania niepełnosprawności nie może stanowić samodzielnej przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), a także coraz liczniejsze orzeczenia sądów administracyjnych wskazują na konieczność pomijania kryterium wieku powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na niekonstytucyjność tego przepisu. Odmawiając przyznania świadczenia organ pierwszej instancji wskazał także, że M. S. pobiera zasiłek stały, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., posiadanie prawa do zasiłku stałego uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało jednak, że także i ta okoliczność nie może stanowić samodzielnej przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzję przyznającą zasiłek stały można bowiem, za zgodą strony, uchylić w trybie art. 155 k.p.a. Okolicznością, która uzasadnia odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest natomiast nieudzielenie przez wnioskodawcę stosownych wyjaśnień w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego telefonicznie. Powołując się na przepisy art. 23 ust. 4aa u.ś.r. oraz art. 28 ust. 1 u.ś.r. organ odwoławczy zauważył, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zdecydował się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia zakresu sprawowanej opieki. Organ dysponował bowiem dokumentacją medyczną, z której wynikało, że B. S. przebyła udar, zawał, a także cierpi z powodu guza jajnika. Ostatni dokument medyczny dotyczący stanu zdrowia to wypis ze szpitala z dnia 5 października 2020 r. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydano natomiast dnia 18 grudnia 2020 r. Nie wydano go na stałe, lecz do dnia 31 grudnia 2021 r. Rozpatrując wniosek organ pierwszej instancji powinien zatem dysponować aktualną informacją o stanie zdrowia oraz czynnościach, jakie muszą być wykonywane przez jej opiekuna. We wniosku o przyznanie świadczenia zawarto wprawdzie oświadczenie w formie tabeli co do czynności wykonywanych w ramach opieki. Na podstawie tego oświadczenia nie sposób jednakże stwierdzić, czy czynności te są na tyle czasochłonne i absorbujące, że uniemożliwiają wykonywanie przez wnioskodawcę pracy zarobkowej. W konsekwencji nie wiadomo, czy pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowaniem występuje związek przyczynowo - skutkowy. Kolegium uznało zatem, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego było w realiach sprawy jak najbardziej uzasadnione. Organ odwoławczy podniósł dalej, że z akt administracyjnych wynika, że pracownik socjalny skontaktował się telefonicznie z wnioskodawcą w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w trakcie którego poprosił o podanie informacji na temat wszystkich świadczonych wobec matki usług, ich rozmiaru i zakresu. M. S. poinformował, że należy się kontaktować z jego adwokatem, który wszystko napisał. Pracownik socjalny wyjaśnił wówczas, że wywiad przeprowadza się z osobą sprawującą opiekę i wnioskującą o przyznanie świadczenia, na co M. S. odłożył słuchawkę. Z przywołanych okoliczności wynika, że w trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawca nie udzielił koniecznych wyjaśnień. Kolegium uznało wobec tego, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 28 ust. 1 u.ś.r. było jak najbardziej uzasadnione. Osoba ubiegająca się o świadczenie nie udzieliła bowiem koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnień. Trudno też zgodzić się z tym, że wywiad środowiskowy winien być przeprowadzony z pełnomocnikiem wnioskodawcy. Pełne informacje co do zakresu sprawowanej opieki posiada bowiem wyłącznie wnioskodawca a organ rozpatrujący wniosek musi dysponować informacjami o stanie osoby niepełnosprawnej i zakresie opieki sprawowanej nad tą osobą. W skardze na decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi zawarto analizę przepisów regulujących zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego oraz wyjaśniono, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która to opieka uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność wydanych w sprawie decyzji Sąd stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu skarżący uczynił decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wskazać w tym miejscu należy, że w art. 17 u.ś.r. szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ocena spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej następuje w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji i stanowi elementarny obowiązek organów administracji publicznej. Korzystna dla osoby wnioskującej decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego może zostać wydana jedynie na podstawie niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego, jednoznacznie potwierdzającego zasadność przyznania przedmiotowego świadczenia. Jak stanowi przepis art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej [...] w celu weryfikacji tych wątpliwości. Przepis art. 28 ust. 1 u.ś.r. przewiduje z kolei, że organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego organ pierwszej instancji podjął próbę przeprowadzenia wywiadu celem uzyskania informacji dotyczących zakresu i rozmiaru świadczonej przez skarżącego opieki. Próba ta z woli skarżącego nie powiodła się. W trakcie przeprowadzonej na podstawie art. 15o ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) rozmowy telefonicznej zastępującej rodzinny wywiad środowiskowy M. S. ograniczył się do ogólnikowego opisu sprawowanej opieki, a po szczegóły odesłał pracownika organu do ustanowionego w sprawie pełnomocnika, po czym rozłączył się. Zachowanie takie niewątpliwie wyczerpuje przesłanki określone w art. 28 ust. 1 u.ś.r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2886/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że "[...] ustawa nie określa formy, jaką takie niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu powinno przybrać. Ponieważ zgoda na przeprowadzenie wyraża się w sposób konkludentny, przez przystąpienie do przeprowadzania wywiadu, zatem także brak zgody może zostać wyrażony w sposób dorozumiany, przez unikanie kontaktu, odmowę wpuszczenia do mieszkania, odmowę udzielania odpowiedzi, odmowę przedstawienia dokumentów. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o świadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu". Wyrażone stanowisko Sad w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje. Oceniając opisane w aktach administracyjnych zachowanie skarżącego Sąd nie miał wątpliwości, że wskazanie pełnomocnika jako osoby właściwiej do udzielenia żądanych informacji, zamiast podjęcia z organem bezpośredniej współpracy było nieuprawnione. Ze swojej istoty wywiad środowiskowy, w trakcie którego dokonuje się ustaleń w przedmiocie sprawowania opieki wymaga bowiem osobistego udziału i współpracy osoby sprawującej opiekę. Osoba taka posiada bezsprzecznie największą wiedzę o istotnych z punktu widzenia rozpatrzenia sprawy kwestiach, takich jak aktualny stan osoby wymagającej opieki, czy zakres i intensywność wykonywanych czynności opiekuńczych. Z racji pełnionej funkcji pełnomocnik procesowy nie jest osobą właściwą do udziału w tej czynności zamiast osoby faktycznie niosącej pomoc. Wniosek taki płynie zresztą wprost z treści cytowanego już art. 28 ust. 1 u.ś.r., który traktuje o osobie ubiegającej się o świadczenie. W sytuacji, w której skarżący de facto uniemożliwił swoim zachowaniem przeprowadzenie pełnego wywiadu środowiskowego rozstrzygnięcie odmawiające zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.ś.r. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uznać należało za prawidłowe. Przepis ten jest dla organów wiążący i nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego. W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie organy były do takiego działania zobligowane. Sama natomiast okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia wymaganego w realiach sprawy wywiadu środowiskowego w formie rozmowy telefonicznej, która nie powinna nastręczać opiekunowi większych trudności, stanowiła wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej. W odwołaniu do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jak i we wniesionej do Sądu skardze skarżący w żaden sposób nie odniósł się z kolei do powodów, dla których uniemożliwił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie wymaganego przepisami prawa wywiadu środowiskowego umożliwiającego ustalenie w niezbędnym zakresie stanu faktycznego, czyniąc jedynie ogólne uwagi na temat poszczególnych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Uznawszy zatem zarzut podniesiony w skardze za niezasadny jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.