III SA/Gd 852/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody z dnia 28 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 27 września 2019 r. Starosta Powiatu przyznał J. Z. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 27 września 2019 r. w wysokości 861,40 zł miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku i 676,40 zł w okresie kolejnych dni jego posiadania , tj. do 25 września 2020r. , o ile nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę. Organ wskazał, że J. Z. została zarejestrowana jako bezrobotna. W dniu 27 września 2019 r. udokumentowała odpowiedni okres zatrudnienia do przyznania prawa do zasiłku, w związku z czym, zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , przysługuje jej prawo do zasiłku od dnia udokumentowania prawa do zasiłku. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2019 r. organ pierwszej instancji przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, którego wcześniej jej odmówiono. Wniosła o przyznanie prawa do zasiłku od dnia 12 marca 2019 r. Wojewoda decyzją z dnia 28 października 2019 r. , po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 , art. 139 k.p.a. art. 71 ust.2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że skarżąca została zarejestrowana jako bezrobotna w dniu 12 marca 2019 r. W ciągu 18 miesięcy bezpośrednio przed zarejestrowaniem , tj. od 11 września 2017 r. do 11 marca 2019 r., pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia 11 września 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. W dniu 30 grudnia 2018 r. zmarła jej matka. Decyzją z dnia 25 września 2019 r. przyznano skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką na okres od dnia 1 października 2018 r. do 30 grudnia 2018 r ., tj. do dnia śmierci matki. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego wynika, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, spełniał określone wymogi, sprecyzowane w tym przepisie. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 w/w ustawy do 365 dni , o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. W myśl tego przepisu warunkiem koniecznym zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest, by utrata prawa do niego była spowodowana śmiercią osoby , nad którą opieka była sprawowana. Tym samym okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w ciągu 18 miesięcy przed rejestracją w PUP, tj. od dnia 11 września 2017 r. do 30 września 2018 r. nie można zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, a okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2018 r. do 30 grudnia 2018 r. , którego utrata nastąpiła na skutek śmierci matki skarżącej, nie daje wymaganych co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy przed rejestracją. Tym samym skarżąca nie spełnia żadnych kryteriów koniecznych do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy wskazał , że zgodnie z art. 139 k.p.a. nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się , chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Przyznanie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych bez spełnienia warunków art. 71 ustawy rażąco narusza ten przepis , co obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. J. Z. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 stycznia 2014 r. do 30 września 2018 r., a świadczenie pielęgnacyjne od 1 października 2018 r. do 30 grudnia 2018r., czyli do dnia śmierci matki. Świadczenia, które pobierała, są świadczeniami tożsamymi, a różnią się tylko wysokością. Była zmuszona do zmiany pobieranego świadczenia z uwagi na koszt opieki nad matką. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy( tj. Dz.U. z 2019 r., poz.1482), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Skarżąca zarejestrowała się w powiatowym urzędzie pracy w dniu 12 marca 2019 r. i decyzją z tego dnia została uznana za osobę bezrobotną. Następnie decyzją z dnia 27 września 2019r. organ pierwszej instancji przyznał jej zasiłek dla bezrobotnych od dnia 27 września 2019 r., w którym to dniu skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych - powołując się na przyznanie jej, po wyroku sądu , na mocy decyzji administracyjnej, świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca kwestionowała decyzję z dnia 27 września 2019 r. twierdząc, że powinna otrzymać zasiłek dla bezrobotnych już od dnia rejestracji. Nie budziło żadnych wątpliwości, że skarżącej, która sprawowała opiekę nad niepełnosprawną matką , przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. , zasiłek dla opiekuna od dnia 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. , specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia 1 stycznia 2014 r. do 30 września 2018 r. oraz świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 października 2018 r. do 30 grudnia 2018 r. i że matka skarżącej zmarła w dniu 30 grudnia 2018 r. Obecnie – z uwagi na uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, przyznającej zasiłek dla bezrobotnych i umorzenie postępowania tego organu - spór sprowadza się do tego , czy można do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zaliczyć okres pobierania różnych świadczeń , przysługujących osobie, która sprawowała opiekę nad osobą niepełnosprawną. Organ odwoławczy stoi na stanowisku , że z treści przepisu art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy wprost literalnie wynika, że do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zaliczyć można tylko okres pobierania tego ze świadczeń , którego utrata spowodowana była śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Skoro matka skarżącej zmarła w dniu 30 grudnia 2018 r. , a skarżącej przysługiwało w tym czasie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jedynie okres pobierania tego świadczenia może być, zdaniem organu odwoławczego, wliczony do 365 dni , o jakich mowa w omawianym przepisie. Nie można natomiast wliczyć do nich okresu pobierania przez skarżącą wcześniejszych świadczeń. Ze stanowiskiem takim zgodzić się nie można. Nie można bowiem , mając na uwadze, jaki cel przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu do ustawy omawianego przepisu 71 ust. 2 pkt 9 , poprzestać jedynie na zastosowaniu wykładni językowej. Przepis art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy dodany został przez art. 1 ustawy z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. z 2016r., poz.1940) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu projektu do powyższej ustawy z dnia 6 października 2016 r. wskazano, że "okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak również do okresu uprawniającego do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego po utracie prawa do wyżej wskazanych świadczeń związanych z opieką. Za przyjęciem proponowanego rozwiązania przemawiają również względy społeczne i demograficzne. Należy zwrócić uwagę, że w starzejącym się społeczeństwie coraz więcej osób będzie wymagać opieki zarówno z uwagi na sam zaawansowany wiek, jak i często połączoną z zaawansowanym wiekiem niepełnosprawność. Wiadomym jest, że opieka osób najbliższych stanowi w takiej sytuacji najlepszą alternatywę dla wymagających opieki. Przy niedostatku systemowego rozwiązania wskazanych kwestii opieki nad osobami niepełnosprawnymi, starzejącymi się i chorymi przejęcie przez osoby bliskie opieki i rezygnacja z pracy zawodowej, którą w innych okolicznościach opiekunowie mogliby wykonywać, powinny zostać docenione i wsparte dostateczną pomocą ze strony państwa" (Sejm RP VIII kadencji, Druk nr 804, http://www.sejm.gov.pl). W tej sytuacji, skoro ustawodawca wprowadzając przepis art. 71 ust.2 pkt 9 ustawy miał na uwadze, że okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia , nie można uznać, by jedynie ostatnie, pobierane w chwili śmierci osoby niepełnosprawnej świadczenie podlegało zaliczeniu do 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy ( por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 645/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1095/19 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zauważyć należy, że skarżąca nieprzerwanie od dnia 1 marca 2011 r. do 30 grudnia 2018 r. sprawowała opiekę nad niepełnosprawną matką i pobierała w związku z tym kolejno świadczenie pielęgnacyjne, zasiłek dla opiekuna, specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne. To ostatnie świadczenie jest dużo wyższe od specjalnego zasiłku opiekuńczego i wielu opiekunów zrezygnowało z mniej korzystnego świadczenia, by uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, a obu tych świadczeń nie można pobierać jednocześnie. Możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne pojawiła się na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Skorzystanie przez skarżącą z możliwości ubiegania się o korzystniejsze dla niej finansowo świadczenie nie może skutkować w tej sytuacji pozbawieniem jej prawa do zaliczenia okresu pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego do 365 dni, uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z powyższych względów , w okolicznościach niniejszej sprawy, organ odwoławczy wadliwie oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na wykładni językowej ( gramatycznej) art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, naruszając ten przepis w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie tej wykładni spowodowało nieuprawnione uznanie, że okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą nie może być zaliczony do okresu uprawniającego do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wadliwa wykładnia omawianego przepisu doprowadziła również do tego, że organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a. , który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji, dokonując wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 71 ust.2 pkt 9 ustawy i wliczając czasu pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego do 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy nie naruszył prawa, a tym bardziej nie naruszył go w sposób rażący. Dokonana przez organ ten wykładnia nie narusza też interesu społecznego. Tak więc organ odwoławczy naruszył zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższą ocenę prawną, dokonaną przez Sąd.