III SA/Gd 853/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. J.-T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr[...]. Decyzją nr [...] z dnia 28 kwietnia 2008 r. Wójt Gminy L. zobowiązał K. J.-T. do wnoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w L. w wysokości 70 % otrzymywanego dochodu tj. 339 zł./mies. Orzekł jednocześnie, że różnicę pomiędzy odpłatnością ponoszoną przez mieszkankę Domu Pomocy Społecznej nr 1 w L., a kosztami pobytu, pokrywać będzie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L.. W sentencji zawarto także pouczenie, że opłata za pobyt w DPS może ulec zmianie w przypadku zmiany dochodu mieszkanki DPS lub zmiany średniego kosztu utrzymania w DPS nr 1 w L.. W 2008 r. miesięczny dochód K. J.-T. wynosił 477 zł, a koszty miesięcznego utrzymania w DPS Nr 1 w L. - 2 299, 18 zł. Gmina uzupełniała odpłatność za pobyt w wysokości 1 965, 28 zł miesięcznie. Z akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia 20 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy L. zmienił ww. decyzję z 28 kwietnia 2008 r., w ten sposób, że ustalił odpłatność za pobyt w DPS Nr 1 w L. poprzez określenie odpłatności od miesiąca stycznia 2015 r. w wysokości miesięcznej nie więcej niż 70 % dochodu K. J. T. tj. 2650,81 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Aktualizacja rodzinnego wywiadu środowiskowego wykazała bowiem, że łączny miesięczny dochód K. J. -T. wzrósł do 3786,87 zł, a opłata za pobyt w DPS Nr 1 w L. wynosi aktualnie 2969,24 zł/mies. Końcowo wskazano, że traci moc decyzja nr [...] z dnia 19 grudnia 2014 r. (decyzji nie ma w aktach sprawy). W sierpniu 2015 r. przeprowadzono kolejny wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że dochód K. J. T. wzrósł z 3786,87 zł do 3808,60 zł. Koszt pobytu w DPS Nr 1 w L. nie uległ zmianie i wynosi nadal 2969,24 zł/mies. W konsekwencji w trakcie niniejszego postępowania decyzją nr [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy L. zmienił ww. decyzję z 28 kwietnia 2008 r., w ten sposób, że ustalił odpłatność za pobyt w DPS Nr 1 w L. poprzez określenie odpłatności od miesiąca sierpnia 2015 r. w wysokości miesięcznej nie więcej niż 70 % dochodu K. J.-T. tj. 2666,02 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 106 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. 2015, poz. 163). Zaznaczono ponadto, że traci moc decyzja nr [...]. Od opisanej decyzji [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r. K. J.-T. wniosła odwołanie. Odwołująca się wskazała, że od ostatniej decyzji zmieniającej wysokość odpłatności za pobyt w DPS jej dochód wzrósł z 3786, 87 zł do 3808, 60 zł. Różnica w wysokości dochodu tj. 21, 73 zł, nie przekracza 10 % kryterium dochodowego, wobec czego decyzja o odpłatności wydana w sierpniu 2015 r. jest błędna. Decyzją z dnia 5 października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną powołano , m.in., art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt.1 oraz art. 138 § 2 kpa i – art. 106 ust. 5 oraz art. 106 ust. 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( j.t. Dz.U. z 2015 r., poz.163 ze zm.). Z uzasadnienia do decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, a uchyliło decyzję organu I instancji z innych przyczyn. Organ odwoławczy wskazał, że dla ustalenia, czy zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej wpływa na odpłatność za świadczenie niepieniężne, zgodnie z art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej konieczne jest ustalenie, czy zmiana ta w okresie ponoszenia odpłatności przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Za okres ponoszenia odpłatności należy rozumieć okres od daty ustalenia odpłatności za pobyt w DPS do zmiany dochodu, a nie, jak podnosi odwołująca się, okres od daty ostatniej zmiany wysokości dochodu tj. od marca 2015 r. W przypadku odwołującej się w okresie od 8 kwietnia 2008 r. do lipca 2015 r. niewątpliwie zaś nastąpiła zmiana wysokości dochodu przekraczająca 10 % kryterium dochodowego (3808,60 zł/mies. w stosunku do 477 zł/mies.). Jednak - niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu - Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z innych przyczyn. Wysokość odpłatności zmieniono już od miesiąca sierpnia 2015 r., chociaż decyzja została wydana w dniu 31 sierpnia 2015 r. Co prawda zgodnie z poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami, zmiana sytuacji dochodowej odwołującej się nastąpiła już w lipcu 2015 r., a to w związku z uzyskaniem przez podopieczną DPS podwyższonych świadczeń rentowych. Jednak decyzja konstytutywna wydana na postawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, może wywoływać skutki jedynie na przyszłość tj. od daty jej wydania. Zaskarżona odwołaniem decyzja warunku tego nie spełniała, ponieważ ustalała odpłatność nie od dnia jej wydania, ale z mocą wsteczną tj. od sierpnia 2015 r. Z tej przyczyny decyzję uchylono, zalecając organowi I instancji, by prawidłowo, tj. – na przyszłość, ustalił odpłatność K. J.-T. za pobyt w DPS Nr 1 w L. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. J. -T. zarzuciła, że organy błędnie wykładają i stosują art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej zaskarżone decyzje są wadliwe, bowiem dochód skarżącej od marca-kwietnia 2015 r., gdy ustalono ostatnio odpłatność, do sierpnia 2015 r. wzrósł jedynie o 21,73 zł, a 10% kryterium dochodowego to kwota 54,20 zł. Skarżąca wie, że innym pensjonariuszom Domu Pomocy Społecznej Nr 1 w L. odpłatność naliczana jest w inny sposób niż uczynił to w zaskarżonej decyzji organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko dotyczące wykładni art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a w szczególności – art. 106 tej ustawy. Stosowne zapisy tego artykułu, w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, brzmiały: Art. 106. 1. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. /.../ /.../. /..../ 3b. Zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. 3c. (uchylony) 4. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, /.../ wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. 5. (29) Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. 6. Odwołanie od decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej może złożyć inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie. Mając na względzie przywołane wyżej przepisy należy zgodzić się z organem odwoławczym, że decyzja Wójta Gminy w L. o zmianie odpłatności ponoszonej przez K. J.-T. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej Nr 1 w L., wydana w dniu 31 sierpnia 2015 r., a podwyższająca tę opłatę już od sierpnia 2015 r. była wadliwa, bowiem zmieniała sytuację finansową strony, na jej niekorzyść, z mocą wsteczną. Sąd podziela słuszność argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśniającej, dlaczego organ I instancji naruszył swą decyzją zarówno art. 106 ust. 5 ustawy jak i wskazane i omówione w decyzji organu odwoławczego przepisy kpa (patrz strona 2 i 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO).Możliwość zmiany ostatecznej decyzji na niekorzyść strony jedynie na przyszłość na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest niekwestionowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( por.np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19.09.2014 r., w sprawie sygn.. akt I SA/Łd 477/14, LEX nr 1520150, w uzasadnieniu do którego sad wyjaśnił: "Tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej której skutki zostały już skonsumowane"). Zatem prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że zachodzi potrzeba uchylenia decyzji organu I instancji w tej sprawie. Należy dodać, że w uzasadnieniu do tej decyzji ( tj. nr [...] z dn. 31.08.2015 r.) organ I instancji niefortunnie napisał, cyt.: zgodnie z art. 61 ust.2 pkt 1 opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej wnosi mieszkaniec nie więcej niż 70% swojego dochodu, co wynosi 3808,60 zł" , co mogłoby sugerować, że K. J.-T. powinna wnosić miesięcznie 3808,60 zł opłaty za swój pobyt w DPS w L. Kolejna uwaga to ta, że w rozdzielniku, wśród adresatów decyzji, skarżącą określono "Pani K.", co jest niewystarczające dla oficjalnego określenia strony postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Wójta Gminy L. nr [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r. na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit .a i c cyt. na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że uszło uwadze organu odwoławczego inne naruszenie prawa, o którym organ ten, uchylając decyzję organu I instancji, nie wspomniał w swoim uzasadnieniu, co mogłoby spowodować, że organ I instancji ponownie wydałby błędną decyzję o ustaleniu odpłatności K. J.-T. za pobyt w domu pomocy społecznej w L.. Uznając za prawidłowe ustalenia organów w zakresie stanu faktycznego sprawy co do aktualnej wysokości dochodów podopiecznej, dokumentowanych m.in. decyzją ZUS/O w S. (w aktach adm.) i wysokości kosztów miesięcznego utrzymania w DPS Nr 1 w L. (wynikających z zarządzenia Starosty [...] Nr [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania w /..../ DPS Nr 1 w L. w roku kalendarzowym 2015 – Dz. Urz. Województwa Pomorskiego, poz. 477;), których to ustaleń strona skarżąca nie kwestionowała, Sąd zauważa, że zarówno z akt sprawy, jak i wprost z odwołaniu skarżącej od decyzji organu I instancji wynika, że od 2008 roku, kiedy skarżąca zamieszkała w DPS Nr 1 w L., wydano szereg ostatecznych decyzji ustalających (zmieniających) opłatę za pobyt K. J.-T. w tej placówce. Ostatnia decyzja podjęta została – jak wynika z akt - w dniu 20.04.2015 r. i ustalała tę odpłatność na kwotę 2650,81 zł. wobec łącznego miesięcznego dochodu strony 3786,87 zł. Decyzja ta jest, jak wynika z akt, decyzją ostateczną. Zatem słuszny jest zarzut strony skarżącej, że od kwietnia 2015 r. do sierpnia 2015 r. miesięczne dochody skarżącej nie wzrosły o więcej niż 10% odpowiedniego miesięcznego kryterium dochodowego, tj. o 54,20 zł. Pogląd organów obu instancji, że obliczając wysokość odpłatności K. J.-T. za pobyt w DPS Nr 1 w L. należy odnosić się do wysokości dochodów podopiecznej z roku 2008 jest błędny. Jak wyjaśniają komentatorzy omawianego przepisu art. 106 ust. 3b ustawy: "W przypadku, gdy "pierwotna" decyzja o przyznaniu pomocy społecznej była już zmieniana inną ostateczną decyzją organu pierwszej instancji (np. wskutek podwyższenia wysokości świadczenia), wówczas zmianie lub uchyleniu podlega ostatnia z decyzji zmieniających, bo to ona będzie podlegała weryfikacji, a nie decyzja "pierwotna", zmodyfikowana przez później wydane, zmieniające ją decyzje. Decyzje zmieniające modyfikują bowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji "pierwotnej" wskutek weryfikacji jej pod kątem przesłanek przewidzianych przez prawo (por.W.Maciejko,P.Zaborniak, Komentarz – Ustawa o pomocy społecznej). W przywoływanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławczym w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 17 września 2010 r. sygn.. akt I OSK 703/10, LEX nr 745297, Sąd również wywiódł tezę, że, cyt.: "Zwrot "okres ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej" należy rozumieć jako okres przypadający po ostatecznym ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej". Uważna lektura uzasadnienia do tego wyroku (ewentualnie – również uzasadnienia do poprzedzającego go wyroku WSA w Szczecinie z dn.9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1047/09, LEX nr 557759) prowadzi do wniosku, że zarzuty podniesione w skardze są słuszne, zatem - w sprawie niniejszej - organy obu instancji bezzasadnie zinterpretowały zapis art. 106 ust. 3b ustawy jako dający możliwość porównywania dochodu strony do dochodu określonego w decyzji "pierwotnej", de facto nieistniejącej, uchylonej wcześniej kolejną, ostateczną decyzją organu, ustalającą odpłatność K. J.-T. za pobyt w dps. Ostatnia z takich decyzji organu I instancji, o nr [...] znajduje się w aktach sprawy, pochodzi z dnia 20 kwietnia 2015 r. i ustala miesięczną odpłatność K. J.-T. za pobyt w DPS Nr 1 w L. na kwotę 2650,81 zł. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił również i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145 . § 1 pkt. 1 lit .a i c cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku postępowania następującego po wyroku organy rozważą, czy w świetle wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu istnieją podstawy do ustalania innej opłaty za pobyt K. J. –T. w DPS Nr 1 w L. w roku 2015, niż uczynił to organ I instancji w swojej ostatecznej decyzji z dnia 20 kwietnia 2015 r.