III SA/Gd 877/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Prezydent Miasta G., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 sierpnia 2014 r. działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust.1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1, art. 38 i art.106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, decyzją z dnia 18 września 2014 r. nr [...] odmówił K. i I. T. przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Prawo do świadczeń przysługuje rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kyterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód rodziny wyniósł w lipcu 2014 r. 1474, 32 zł, natomiast kryterium dochodowe rodziny wyniosło 1824 zł. Zaznaczono jednak, że potrzeby rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 cyt. ustawy). Brak współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi tym samym wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczeń. Organ wskazał, że jego obowiązkiem jest zatem nie tylko ustalenie sytuacji życiowej, dochodowej i materialnej osoby ubiegającej się o pomoc, ale także obiektywna ocena zachowania tej osoby. Organ ocenił, że rodzina nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień w zakresie, w jakim K. T. mógłby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, a A. T. - zasiłek pielęgnacyjny. Z powyższych względów organ odmówił wnioskodawcom przyznania zasiłku okresowego. Decyzją z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że powodem uchylenia decyzji jest istotna zmiana sytuacji dochodowej rodziny, która nastąpiła w toku postępowania odwoławczego. Z dokumentów złożonych w sprawach dotyczących świadczeń, o które wnioskowała M. T. (córka K. i I. T.), Kolegium jest bowiem wiadome, że K. T. uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r., natomiast A. T. (druga z córek K. i I. T.) uzyskała prawo do zasiłku pielęgnacyjnego również z mocą wsteczną. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w lipcu 2014 r. wynosiła 800 zł, plus do tego świadczenia przysługiwał dodatek w wysokości 200 zł. Zaległe świadczenia zostały wypłacone w grudniu 2014 r. oraz marcu i kwietniu 2015 r., jednak stosowanie do art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, kwoty świadczeń zaległych za lipiec 2014 r. uwzględnia się w dochodzie rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód, czyli za lipiec 2014 r. Zdaniem Kolegium do dochodu rodziny należy zatem doliczyć kwotę 1000 zł tytułem świadczenia pielęgnacyjnego z dodatkiem dla K. T. oraz ewentualnie kwotę 153 zł tytułem zasiłku pielęgnacyjnego dla A. T., o ile był on należny za lipiec 2014 r. Kolegium podkreśliło, że zmiany stanu faktycznego w zakresie poprawy sytuacji materialnej rodziny mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powodem odmowy przyznania zasiłku był brak starań rodziny w uzyskaniu ww. świadczeń. Obecnie zaś argumenty te są całkowicie niezasadne. W skardze do Sądu Irena I K. T. wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło negatywną dla skarżących decyzję MOPS, jednak uczyniło to z innych powodów niż te, które są rzeczywiście istotne dla sprawy, w ocenie małżonków. Skarżący wskazali, że organ I instancji nie odmówił świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, ale z uwagi na rzekomy brak współpracy ze strony wnioskodawców. Na marginesie wskazano jednak, że dochód ten - choć spełniający kryterium dochodowe - i tak był przez organ I instancji zawyżony. W sierpniu 2014 r. zmniejszył się bowiem zasiłek stały wynosząc 153, 71 zł, co powinno być wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie zasiłku okresowego złożonego przez skarżących w tym samym miesiącu tj. sierpniu 2014 r. Skarżący podkreślili, że w sytuacji, w której nie ze swojej winy otrzymali od organu należne im świadczenia z opóźnieniem, nie powinno to stanowić przeszkody do otrzymania innych świadczeń, takich jak zasiłek celowy czy zasiłek okresowy, co do których skarżący spełniali kryteria ich otrzymania w chwili wystąpienia z wnioskiem o ich przyznanie i jednocześnie przed uzyskaniem od organu wyrównania z innych tytułów. Otrzymanie wyrównania nie powinno szkodzić osobie, które je otrzymała, również na przyszłość. Zdaniem skarżących na skutek działań organów administracji, ponieśli już szkody wiele razy, a aktualne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego spowoduje kolejną. Prawo do świadczenia zostanie im bowiem najprawdopodobniej odebrane z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Celem art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej jest natomiast to, aby nie szkodzić wnioskodawcom, lecz chronić ich dobro w ten sposób, że wliczenie całego zaległego dochodu powinno odnosić się tylko do miesiąca, w którym taki dochód rzeczywiście uzyskano. Taki sposób zaliczenia zaległych świadczeń nie stanowiłby przeszkody uniemożliwiającej uzyskiwanie świadczeń na bieżąco. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądu administracyjnego poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana w przedmiocie zasiłku okresowego w oparciu o art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonana w oparciu o ww. kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie mogła być uwzględniona. Zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis art. 138 § 2 k.p.a., pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może znaleźć zastosowanie wówczas, gdy dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, na co zezwala art. 136 k.p.a., nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu albo uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art.136 k.p.a. nie było w rozpatrywanym przypadku możliwe, gdyż z uwagi na istotną zmianę sytuacji materialnej wnioskodawców, która nie była brana pod uwagę przez organ I instancji, postępowanie to nie miałoby charakteru postępowania dodatkowego, lecz zasadniczego postępowania dowodowego. W niekorzystnej dla skarżących decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jako podstawę odmowy przyznania zasiłku okresowego podano brak współdziałania rodziny w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Należy mieć jednak na uwadze, że dla rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku okresowego organ I instancji musi również ustalić dochód rodziny. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Nawet jeżeli wnioskodawcy, tak jak w przedmiotowej sprawie, borykają się z tak poważnymi problemami jak bezrobocie, niepełnosprawność czy długotrwała choroba, jeżeli ich dochód przekracza kryterium wynikające z art.8 cyt. ustawy, organ nie może orzec o przyznaniu zasiłku okresowego. W przedmiotowej sprawie kwestia ta nie została jednak rozstrzygnięta, ponieważ na skutek istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, konieczne stało się ponowne ustalenie dochodu rodziny w lipcu 2014 r. Kolegium zasadnie wskazało, że ustalając dochód rodziny za wskazany okres, organ I instancji musi wziąć pod uwagę, że po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia 22 sierpnia 2014 r. o odmowie przyznania zasiłku okresowego, K. T. oraz A. T. uzyskali z mocą wsteczną, odpowiednio: prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. Wbrew stanowisku skarżących, Kolegium zasadnie nakazało organowi I instancji, aby jednoznacznie ustalił, czy świadczenia te przysługiwały K. T. i A. T. także za lipiec 2014 r., tj. za miesiąc poprzedzający złożenie przez rodzinę wniosku o przyznanie zasiłku okresowego. Kolegium zaznaczyło przy tym, że o ile wie, że K. T. uzyskał świadczenie pielęgnacyjne również za lipiec 2014 r., (800 zł plus dodatek 200 zł) w sprawie równie ważne jest ustalenie, czy do dochodu rodziny należy także wliczyć kwotę 153 zł z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego dla A. T.. W ocenie skarżących skoro z winy organów świadczenia za lipiec 2014 r. zostały wypłacone dopiero w grudniu 2014 r., marcu 2015 r. oraz kwietniu 2015 r., to nie powinny być wliczane do dochodu za lipiec 2014 r., ale do dochodu z miesiąca, w którym zostały faktycznie wypłacone. W ocenie skarżących wynika to z treści art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący podnoszą, że w lipcu 2014 r. nie otrzymali ani świadczenia pielęgnacyjnego, ani zasiłku pielęgnacyjnego. Prawdą jest, że w tamtym czasie świadczeń tych odmawiano skarżącym. Przedstawiona przez skarżących interpretacja art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej jest jednak nieprawidłowa. Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 precyzyjnie wskazuje zasady obliczenia dochodu podmiotów wnoszących o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zasady te są przejrzyste i nie mogą być w żadnej części pomijane. Dochód rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej musi być ustalony w sposób obiektywny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, dla obliczenia dochodu rodziny za lipiec 2014 r. konieczne jest zastosowanie art. 8 ust. 12 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że "w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód". Proponowana przez skarżących wykładnia tego przepisu jest nie do pogodzenia z jego treścią. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby dochód należny za dłuższy okres, a uzyskany jednorazowo (np. na skutek wypłaty zaległych świadczeń) był jednorazowo doliczany do dochodu, to dałby temu wyraźny wyraz. W cytowanym przepisie ukonstytuowano natomiast zasadę przeciwną tj. wskazano, że "dochód uwzględniany jest za okres, za który uzyskano dochód". Jeżeli zatem danej osobie zostały jednorazowo wypłacone zaległe, a należne jej świadczenia np. za kolejne ubiegłe dwanaście miesięcy, ta jednorazowa wpłata powiększy w odpowiedniej części dochód za każdy z tych miesięcy z osobna. Reasumując, ustawodawca przewidział, że wnioskodawca może uzyskać dochód z zaległych świadczeń i precyzyjnie wskazał w jaki sposób okoliczność ta wpłynie na ustalenie wysokości całkowitego dochodu wnioskodawcy, zarówno za okres, za który przyznano zaległe świadczenie, jak i w miesiącu, w którym zaległe świadczenie zostanie faktycznie wypłacone (świadczenie nie podlega doliczeniu do dochodu za miesiąc wypłaty). W przypadku skarżących niewątpliwie może się zdarzyć, że doliczenie do dochodu za lipiec 2014 r. zaległych i wypłaconych świadczeń za ten miesiąc spowoduje przekroczenie kryterium dochodowego. W przedmiotowej sprawie istotne jest jednak właśnie to, że do tej pory nie zostało to przez organy ustalone. Kolegium zasadnie wskazało, że rozstrzygnięcie tej kwestii na etapie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy nie została ona zbadana przez organ I instancji, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać także należy, że ustalając dochód rodziny organ I instancji będzie również zobowiązany do ustosunkowania się do wątpliwości skarżących, co do wysokości zasiłku stałego podlegającej wliczeniu do dochodu za lipiec 2014 r. Z opisanych wyżej powodów, dotyczących konieczności ponownego ustalenia dochodu rodziny za lipiec 2014 r., wydanie decyzji merytorycznej przez Kolegium w zakresie, czy skarżącym powinien zostać przyznany zasiłek okresowy, byłoby przedwczesne i w istotny sposób naruszałoby zasady postępowania administracyjnego. Kolegium nie mogło tym samym wydać innego rozstrzygnięcia, niż to, które zapadło w przedmiotowej sprawie. Podsumowując, należy wskazać, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązany był do określenia swego stanowiska w sprawie oraz wskazania koniecznego do przeprowadzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie Kolegium zobowiązane było wykazać, że konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcia. Obowiązki te zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zrealizowane. W świetle wskazanych okoliczności Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, uzasadniając przy tym, dlaczego na gruncie badanej sprawy zaszły przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji brak było podstaw do rozpoznania przez Kolegium żądań skarżących co do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego i wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a.