III SA/Gd 878/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta G., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 sierpnia 2014 r. oraz z dnia 29 sierpnia 2014 r. działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust.1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1, art. 39, art. 41 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, decyzją z dnia 18 września 2014 r. nr [...] odmówił K. i I. T. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na środki higieny, koszty przejazdów, koszty telefoniczne i odzież. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Świadczenie jest przyznawane wnioskodawcom, którzy nie przekraczają kryterium dochodowego, określonego w art. 8 cyt. ustawy. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód rodziny wyniósł 1474,32 zł, nie przekraczając kryterium dochodowego rodziny w wysokości 1824 zł. Zaznaczono jednak, że potrzeby rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach Pomocy Społecznej (art. 3 ust. 4 cyt. ustawy). Wskazano, że decyzje w przedmiocie zasiłku celowego są wydawane w oparciu o uznanie administracyjne, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ musi bowiem rozdzielać swoje fundusze pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W związku z powyższym obowiązkiem organu jest ustalenie sytuacji życiowej, dochodowej i materialnej osoby ubiegającej się o pomoc. Odnosząc się do sytuacji wnioskodawców wskazano, że od 2011 r. rodzina składa wnioski o przyznanie zasiłku celowego, w których znajduje się ten sam katalog potrzeb. Zadaniem pomocy społecznej nie jest jednak utrzymywanie rodzin i pokrywanie ich comiesięcznych wydatków, ale pomoc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie samodzielnie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zasiłek celowy nie może więc przyjąć formy świadczenia stałego. Wskazano, że od stycznia do lipca 2014 r. rodzina otrzymała zasiłki celowe w wysokości 1280 zł, a ponadto w okresie od marca do września 2014 r. zasiłki na żywność w ramach rządowego programu dożywiania na kwotę 1400 zł. Mając na uwadze powyższe organ odmówił przyznania zasiłku celowego, o przyznanie którego K. i I. T. wnieśli ponownie w sierpniu 2014 r. Decyzją z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że powodem uchylenia decyzji jest istotna zmiana sytuacji dochodowej rodziny, która nastąpiła w toku postępowania odwoławczego. Z dokumentów złożonych w sprawach dotyczących świadczeń, o które wnioskowała M. T. (córka K. i I. T.), Kolegium jest bowiem wiadome, że K. T. uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r., natomiast A. T. (druga z córek K. i I. T.) uzyskała prawo do zasiłku pielęgnacyjnego również z mocą wsteczną. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w lipcu 2014 r. wynosiła 800 zł, plus do tego świadczenia przysługiwał dodatek w wys. 200 zł. Zaległe świadczenia zostały wypłacone w grudniu 2014 r. oraz marcu i kwietniu 2015 r., jednak stosowanie do art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, kwoty świadczeń zaległych za lipiec 2014 r. uwzględnia się w dochodzie rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód, czyli za lipiec 2014 r. Zdaniem Kolegium do dochodu rodziny należy zatem doliczyć kwotę 1000 zł tytułem świadczenia pielęgnacyjnego z dodatkiem dla K. T. oraz ewentualnie kwotę 153 zł tytułem zasiłku pielęgnacyjnego dla A. T., o ile był on należny za lipiec 2014 r. Kolegium podkreśliło, że zmiany stanu faktycznego w zakresie poprawy sytuacji materialnej rodziny mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ wniosek rodziny o zasiłek celowy, o ile dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe, może być rozpoznany tylko na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana stanu faktycznego wykluczyła zatem możliwość wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty przez organ II instancji. Wszelkie istotne okoliczności faktyczne i prawne powinny być bowiem podstawą rozstrzygnięcia przede wszystkim przez organ I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W skardze do Sądu I. I K. T. wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło negatywną dla skarżących decyzję MOPS, jednak uczyniło to z innych powodów niż te, które są istotne dla sprawy. Skarżący wskazali, że organ I instancji nie odmówił świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, ale z uwagi na rzekomy brak współpracy ze strony wnioskodawców. Na marginesie wskazano jednak, że dochód ten - choć spełniający kryterium dochodowe - i tak był przez organ I instancji zawyżony. W sierpniu 2014 r. zmniejszył się bowiem zasiłek stały wynosząc 153, 71 zł, co powinno być wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego złożonego przez skarżących w tym samym miesiącu tj. w sierpniu 2014 r. Skarżący podkreślili, że w sytuacji, w której nie ze swojej winy otrzymali od organu należne im świadczenia z opóźnieniem, nie powinno to stanowić przeszkody do otrzymania innych świadczeń, takich jak zasiłek celowy czy zasiłek okresowy, co do których skarżący spełniali kryteria ich otrzymania w chwili wystąpienia z wnioskiem o ich przyznanie i jednocześnie przed uzyskaniem od organu wyrównania z innych tytułów. Otrzymanie wyrównania nie powinno szkodzić osobie, które je otrzymała, również na przyszłość. Zdaniem skarżących na skutek działań organów administracji, ponieśli już szkody wiele razy, a aktualne stanowisko Samorządowego Kolegium spowoduje kolejną. Prawo do świadczenia zostanie im bowiem najprawdopodobniej odebrane z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Celem art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej jest natomiast to, aby nie szkodzić wnioskodawcom, lecz chronić ich dobro w ten sposób, że wliczenie całego zaległego dochodu powinno odnosić się tylko do miesiąca, w którym taki dochód rzeczywiście otrzymano. Taki sposób zaliczenia zaległych świadczeń nie stanowiłby przeszkody uniemożliwiającej uzyskiwanie świadczeń na bieżąco. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądu administracyjnego poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w przedmiocie zasiłku celowego w oparciu o art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonana w oparciu o ww. kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie mogła być uwzględniona. Zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis art. 138 § 2 k.p.a., pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może znaleźć zastosowanie wówczas, gdy dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie, mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, na co zezwala art. 136 k.p.a., nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu albo uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art.136 k.p.a. nie było w rozpatrywanym przypadku możliwe, gdyż z uwagi na istotną zmianę sytuacji materialnej wnioskodawców, która nie była brana pod uwagę przez organ I instancji, postępowanie to nie miałoby charakteru postępowania dodatkowego, lecz zasadniczego postępowania dowodowego. W niekorzystnej dla skarżących decyzji, wydanej przez organ pierwszej instancji, jako podstawę odmowy przyznania zasiłku celowego podano brak współdziałania rodziny w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Należy mieć jednak na uwadze, że rozpoznając wniosek o zasiłek celowy organ I instancji ma przede wszystkim ustalić dochód rodziny. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Decyzje wydawane w przedmiocie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, oparte są o tzw. uznanie administracyjne, jednakże aby organ w ogóle mógł rozważać możliwość przyznania zasiłku celowego, konieczne jest ustalenie, czy wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 cyt. ustawy. Nawet zatem jeżeli wnioskodawcy, tak jak w przedmiotowej sprawie, borykają się z tak poważnymi problemami jak bezrobocie, niepełnosprawność czy długotrwała choroba, jeżeli ich dochód przekracza kryterium wynikające z art.8 cyt. ustawy, organ nie może orzec o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 39 cyt. ustawy. W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, organ powinien jednak rozważyć, czy wnioskodawcom może być przyznany specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W przedmiotowej sprawie kwestia tego, czy wnioskodawcom może być przyznany specjalny zasiłek, nie powinna być jednak, i nie mogła być, rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. Na skutek istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, konieczne stało się ponowne ustalenie dochodu rodziny w lipcu 2014 r. Sąd dostrzega, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w jego ocenie wniosek skarżących będzie musiał być rozpoznany w oparciu o art. 41 cyt. ustawy. Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy z uwagi na przekazanie jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który został zobowiązany do precyzyjnego ustalenia dochodu rodziny w lipcu 2014 r. Ustalenie w tym zakresie automatycznie zdeterminuje właściwą podstawę prawną przyszłej decyzji rozstrzygającej wniosek skarżących o przyznanie zasiłku. Kolegium zasadnie wskazało, że ustalając dochód rodziny we wskazanym okresie, organ I instancji musi wziąć pod uwagę, że po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia 22 sierpnia 2014 r. o odmowie przyznania zasiłku celowego, K. T. oraz A. T. uzyskali z mocą wsteczną, odpowiednio: prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. Wbrew stanowisku skarżących, Kolegium zasadnie nakazało organowi I instancji, aby jednoznacznie ustalił, czy świadczenia te przysługiwały K. T. i A. T. także w lipcu 2014 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie przez rodzinę wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Kolegium zaznaczyło przy tym, że o ile wie, że K. T. uzyskał świadczenie pielęgnacyjne również za lipiec 2014 r., (800 zł plus dodatek 200 zł) w sprawie równie ważne jest ustalenie, czy do dochodu rodziny należy także wliczyć kwotę 153 zł z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego dla A. T.. W ocenie skarżących skoro z winy organów świadczenia za lipiec 2014 r. zostały wypłacone dopiero w grudniu 2014 r., marcu 2015 r. oraz kwietniu 2015 r., to nie powinny być wliczane do dochodu za lipiec 2014 r., ale do dochodu z miesiąca, w którym zostały faktycznie wypłacone. W ocenie skarżących wynika to z treści art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący podnoszą, że w lipcu 2014 r. nie otrzymali ani świadczenia pielęgnacyjnego, ani zasiłku pielęgnacyjnego. Prawdą jest, że w tamtym czasie świadczeń tych odmawiano skarżącym. Przedstawiona przez skarżących interpretacja art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej jest jednak nieprawidłowa. Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 precyzyjnie wskazuje zasady obliczenia dochodu podmiotów wnoszących o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zasady te są przejrzyste i nie mogą być w żadnej części pomijane. Dochód rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej musi być ustalony w sposób obiektywny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, dla obliczenia dochodu rodziny za lipiec 2014 r. konieczne jest zastosowanie art. 8 ust. 12 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że "w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód". Proponowana przez skarżących wykładnia tego przepisu jest nie do pogodzenia z jego treścią. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby dochód należny za dłuższy okres, a uzyskany jednorazowo (np. na skutek wypłaty zaległych świadczeń) był jednorazowo doliczany do dochodu, to dałby temu wyraźny wyraz. W cytowanym przepisie ukonstytuowano natomiast zasadę przeciwną tj. wskazano, że "dochód uwzględniany jest za okres, za który uzyskano dochód" Jeżeli zatem danej osobie zostały jednorazowo wypłacone zaległe, a należne jej świadczenia np. za kolejne ubiegłe dwanaście miesięcy, ta jednorazowa wypłata powiększy w odpowiedniej części dochód za każdy z tych miesięcy z osobna. Reasumując, ustawodawca przewidział, że wnioskodawca może uzyskać dochód z zaległych świadczeń i precyzyjnie wskazał w jaki sposób okoliczność ta wpłynie na ustalenie wysokości całkowitego dochodu wnioskodawcy, zarówno za okres, za który przyznano zaległe świadczenie, jak i w miesiącu, w którym zaległe świadczenie zostanie faktycznie wypłacone (świadczenie nie podlega doliczeniu do dochodu za miesiąc wypłaty). W przypadku skarżących niewątpliwie może się zdarzyć, że doliczenie do dochodu za lipiec 2014 r. zaległych i wypłaconych świadczeń za ten miesiąc spowoduje przekroczenie kryterium dochodowego. W przedmiotowej sprawie istotne jest jednak właśnie to, że do tej pory nie zostało to przez organy ustalone. Rozstrzygnięcie tej kwestii na etapie postępowania odwoławczego, czego domagają się skarżący - w sytuacji gdy kwestia ta nie została zbadana przez organ I instancji - doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać także należy, że ustalając dochód rodziny, organ I instancji będzie również zobowiązany do ustosunkowania się do wątpliwości skarżących, co do wysokości zasiłku stałego podlegającej wliczeniu do dochodu za lipiec 2014 r. Z opisanych wyżej powodów, dotyczących konieczności ponownego ustalenia dochodu rodziny za lipiec 2014 r., wydanie decyzji merytorycznej przez Kolegium w zakresie, czy skarżącym powinien zostać przyznany zasiłek, byłoby przedwczesne i w istotny sposób naruszałoby zasady postępowania administracyjnego. Kolegium nie mogło tym samym wydać innego rozstrzygnięcia, niż to, które zapadło w przedmiotowej sprawie. Podsumowując, należy wskazać, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązany był do określenia swego stanowiska w sprawie oraz wskazania koniecznego do przeprowadzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie Kolegium zobowiązane było wykazać, że konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcia. Obowiązki te zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zrealizowane. W świetle wskazanych okoliczności Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, uzasadniając przy tym, dlaczego na gruncie badanej sprawy zaszły przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji brak było podstaw do rozpoznania przez Kolegium żądań skarżących co do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a.