III SA/Gd 88/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 września 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 28 września 2016 r. o odmowie przyznania na rzecz B. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, D. M.. Z uzasadnień do decyzji wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne. Na mocy decyzji z dnia 24 listopada 2015 r. Prezydent S. przyznał B. K. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką, D. M.. Świadczenie w wysokości 520 zł miesięcznie zostało przyznane na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. W tym czasie w celu zweryfikowania warunków, w jakich przebywa D. M., w zajmowanym przez rodzinę mieszkaniu przeprowadzono w dniu 31 marca 2016 r. aktualizację wywiadu środowiskowego, wskazując, że opieka córki nad matką jest sprawowana należycie. W dniu 19 września 2016 r. B. K. wystąpiła z kolejnym wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu 23 września 2016 r. przeprowadzono kolejny wywiad środowiskowy, którego wyniki były niekorzystne dla wnioskodawczyni. W ocenie pracownika socjalnego zaniedbała ona obowiązki konieczne dla zapewnienia matce należytej opieki, w tym higieny. W konsekwencji tych ustaleń, decyzją z dnia 28 września 2016 r. Prezydent S., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił przyznania na rzecz B. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, D. M.. Złożone przez B. K. odwołanie nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 9 listopada 2016 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji jako zgodne z prawem, ponieważ – w ocenie organu odwoławczego - stwierdzone w trakcie wywiadu okoliczności dały podstawy do uznania, że odwołująca się nie sprawuje stałej, trawiącej bez przerwy opieki nad matką. Mając na uwadze treść art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2015, poz. 114) organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie B. K. mieści się w katalogu osób uprawnionych do pobierania omawianego świadczenia. Jednak przyznanie świadczenia nie było możliwe z uwagi na stwierdzony w postępowaniu brak opieki wnioskodawczyni nad wymagającą tego osobą. Kolegium uznało, że wpływu na te okoliczności nie ma argumentacja zamieszczona w odwołaniu, albowiem o ile można by dać wiarę stronie o segregowaniu ubrań w jednym pokoju w czasie wizyty pracownika socjalnego, o tyle nie sposób przyjąć, by dokonywana w tym czasie segregacja ubrań była powodem wystąpienia pozostałych dostrzeżonych i opisanych w wywiadzie elementów świadczących o zaniedbaniach wobec osoby wymagającej opieki, tj. o panującym bałaganie w mieszkaniu, unoszącym się nieprzyjemnym zapachu, brudnej, zadeptanej podłodze, brudnej kołdrze bez pościeli, pod którą w butach leżała Pani D. M.. Ponieważ wobec D. M. zostało wydane orzeczenie zaliczające matkę wnioskodawczyni do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, Kolegium podkreśliło, że osoba ta wymaga stałego zainteresowania ze strony MOPR w S. W związku z tym należałoby rozważyć objęcie pani D. M. usługami opiekuńczymi, ponieważ najbliżsi członkowie rodziny nie są w stanie, w ocenie Kolegium, tej opieki zapewnić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. K. wniosła o przywrócenie zasiłku. Skarżąca wyjaśniła, że opieka nad D. M. jest bardzo trudna z uwagi na demencję i przejawy schizofrenii występujące u matki. W takich przypadkach opieka sprawowana przez osoby najbliższe daje lepsze wyniki, niż umieszczenie chorej osoby w zamkniętym zakładzie, czyli zapewnienie jej opieki przez obce osoby, nie znające sytuacji i zwyczajów podopiecznej. Zapewniła jednocześnie, że chce opiekować się matką i czuje się do tego moralnie zobowiązana oraz, że opiekę tę stara się sprawować jak najlepiej, – podaje matce leki, myje, ubiera. Wyjaśniła, że z mamą jest związana emocjonalnie i ma na uwadze dobro bliskiej osoby. Skarżąca ponownie podkreśliła, że tylko niekorzystny zbieg okoliczności podczas ostatniej wizyty pracownika socjalnego sprawił, że wyniki wywiadu środowiskowego były dla skarżącej niekorzystne. Okoliczności dotyczące wywiadu środowiskowego z dnia 23 września 2016 r. zostały, podobnie jak wcześniej w odwołaniu, szczegółowo opisane i wyjaśnione w skardze. Skarżąca zawarła w skardze prośbę o przeanalizowanie wcześniejszej opinii pracownika socjalnego, co do warunków opieki nad matką. Skarżąca podkreśliła, że jest również gotowa na częstsze wizyty pracowników socjalnych, jeżeli tego wymaga zaistniała sytuacja. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś - w myśl art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga B. K. zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 9 listopada 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., którą organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015, poz. 114 ze zm.; dalej w skrócie także jako "ustawa"). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. Art. 16a ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczają kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy (art. 16 a ust. 2 cyt. ustawy). Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest więc uwarunkowane spełnieniem szeregu określonych prawem przesłanek. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie organy wskazały, że powodem odmowy przyznania świadczenia była stwierdzona w dniu 23 października 2016 r. okoliczność braku należytej opieki skarżącej nad matką. Na wstępie wskazać należy, że spełnienie pozostałych przesłanek - tj. przesłanki dotyczącej kryterium dochodowego, stopnia pokrewieństwa opiekuna z osobą niepełnosprawną, niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna oraz posiadania przez osobę wymagającą opieki określonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - nie zostało omówione przez organy. Stanowi to istotne uchybienie z punktu widzenia wpływu, jaki mogło mieć ono na wynik przedmiotowej sprawy. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji całkowicie pominął kwestię, czy skarżąca spełnia pozostałe przesłanki przyznania świadczenia. Organ odwoławczy wskazał zaś co prawda, że B. K. należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia jednak powyższe wskazanie, należy uznać za niewystarczające. Z obowiązku zbadania wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących przyznaniem świadczenia, nie zwalniał organów również fakt, że na czas dwóch wcześniejszych okresów świadczeniowych, B. K. był przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Rozpoznając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zgodnie z art. 16 a cyt. ustawy organy każdorazowo mają bowiem obowiązek ustalenia, w odniesieniu do konkretnego wnioskodawcy, zaistnienie lub niewystąpienie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, określonych ww. przepisem. W przedmiotowej sprawie ma to istotne znaczenie, ponieważ w ocenie Sądu przyjęte przez organy za podstawę odmowy przyznania świadczenia ustalenie, że skarżąca nie sprawuje należytej opieki nad matką, budzi wątpliwości. Jako dowód braku opieki skarżącej nad matką organy wskazały na wyniki wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23 października 2016 r. w mieszkaniu skarżącej, które zajmuje ze swoją rodziną oraz niepełnosprawną matką, D. M. W wywiadzie wskazano, że podczas wizyty w mieszkaniu zastano bałagan, mieszkanie nie było posprzątane, a Panią D. M. zastano leżącą w łóżku w butach i ubraniu, w zabrudzonej pościeli. Sąd dostrzega, że warunki stwierdzone podczas wizyty pracownika socjalnego w dniu 23 października 2016 r. w mieszkaniu skarżącej zasadnie zostały uznane za niewłaściwe. Na tej podstawie niejako automatycznie przyjęto jednak, że skarżąca w ogóle, a więc stale, nie sprawuje opieki nad matką. Podkreślenia wymaga, że skarżąca na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała, że w dniu 23 października 2016 r. nie poradziła sobie z wypełnieniem wszystkich obowiązków związanych z opieką nad swoją mamą i że zastana przez pracownika socjalnego sytuacja była taka, jak opisana w raporcie. W odwołaniu (a następnie w skardze) B. K. poza wyjaśnieniem okoliczności, które stwierdzono podczas wywiadu w dniu 23 października 2016 r., zasadnie jednak wskazała, że poprzednio przeprowadzone wywiady środowiskowe były dla niej korzystne. Pomimo tego, w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do wyników poprzednio przeprowadzonych wywiadów środowiskowych. Reasumując, organy orzekły o odmowie przyznania świadczenia opierając się tylko na jedynym z dowodów wchodzących w skład materiału sprawy, pomijając pozostałe, nawet pomimo ich wskazania przez stronę. W aktach admisnitracyjnych przedmiotowej sprawy znajdują się 2 aktualizacje wywiadów środowiskowych tj. raport z dnia 16 czerwca 2015 r. i z dnia 31 marca 2016 r., przeprowadzone w związku z pobieranym wcześniej przez skarżącą specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. W aktualizacji z dnia 16 czerwca 2015 r. wskazano, że: "Pani D. M. mieszka wspólnie z córką B. K., która sprawuje opiekę nad ww., a zarazem pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, D. M. choruje na zmiany psychiczne, depresję, leczy się w poradni zdrowia psychicznego, do tego cierpi na zespół otępienny. Mieszkanie czyste, zadbane, rachunki opłacane na bieżąco. Pani D. M. ma dobrą opiekę ze strony córki B. K., rodzina zgodna, prawidłowo funkcjonuje w środowisku." W aktualizacji z dnia 31 marca 2016 r. wskazano, że: "D. M. choruje na rwę kulszową, stany depresyjne oraz chorobę Alzheimera. Jest w stałym kontakcie z lekarzem. Stan zdrowi pogarsza się, do tego dochodzi moczenie się. Wymaga całkowitej pomocy i opieki ze strony drugiej osoby. Mieszka z córką B. K. i jej rodziną. Mieszkanie utrzymane w dobrym stanie, rachunki mieszkaniowe są opłacane na bieżąco. Opieka nad Panią D. M. jest sprawowana należycie przez córkę B. K.." Należy się zgodzić, że w sytuacji gdy zostanie bezspornie ustalone, że wnioskodawca ubiegający się o specjalny zasiłek opiekuńczy faktycznie nie sprawuje opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, art. 16 a cyt. ustawy jest podstawą do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Powyższe ustalenie nie może jednak budzić wątpliwości w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i znajdować w nim ugruntowane oparcie. Konieczne jest przy tym ustalenie, że zaniedbanie obowiązków względem osoby wymagającej opieki na charakter stały. W przedmiotowej sprawie organy przyjęły ww. ustalenie za udowodnione wyłącznie na podstawie jednego z dokumentów, wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy - pomimo, iż z urzędu wiedziały, że B. K. od długiego już czasu sprawuje opiekę nad matką i do tej pory wyniki wszystkich wcześniej przeprowadzonych względem tego środowiska wywiadów środowiskowych i aktualizacji wskazywały, że córka w sposób stały, należycie i właściwie opiekuje się matką, a także, że opieka ta jest wyjątkowo trudna z uwagi na wciąż pogarszający się stan zdrowia D. M., w szczególności w zakresie zdrowia psychicznego, na co składa się otępienie, depresja, częsty brak kontaktu z chorą, brak kontroli chorej nad czynnościami filologicznymi. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie nie zostało zatem przeprowadzone przez organy w sposób prawidłowy, przez co doszło do, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz – art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z powyższych rozważań. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że w dniu wydania niniejszego wyroku nie upłynął jeszcze okres świadczeniowy, w odniesieniu do którego skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponownie weryfikując spełnienie przez wnioskodawczynię wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy, zasadne jest przeprowadzenie kolejnej aktualizacji wywiadu środowiskowego, a następnie dokonanie oceny jego wyników w powiązaniu z dotychczas zgromadzonym w sprawie całokształtem dowodów, tj. w szczególności - z wynikami wcześniej przeprowadzonych w 2016 i 2015 trzech wywiadów środowiskowych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.