III SA/Gd 884/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Komendanta Policji z dnia 12 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Komendanta Policji z dnia 4 października 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego S. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 lipca 2015r. Wydział Komunikacji Starostwa Powiatowego zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z prośbą o nadesłanie dyspozycji usunięcia pojazdu oraz powiadomienia właściciela pojazdu o jego usunięciu z drogi na parking strzeżony i skutkach jego nieodebrania oraz dokumentów potwierdzających własność lub prawo dysponowania pojazdem. Zapytanie dotyczyło trzech pojazdów nieodebranych z firmy K. K. [...], wśród których był samochód m-ki Seat [...] nr rej. [...]. W odpowiedzi Komenda Powiatowa Policji przekazała ww. dokumentację, w tym akta dotyczące samochodu m-ki Seat [...] nr rej. [...], w których znajdowała się m.in. dyspozycja usunięcia ww. pojazdu. Starostwo Powiatowe pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. zwróciło się z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji o uchylenie dyspozycji usunięcia pojazdu nr [...] podając, że usunięcie przedmiotowego samochodu nastąpiło poza drogą publiczną. Wyjaśniono, że przydrożny rów nie może zostać uznany za pobocze w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Postanowieniem z dnia 4 września 2015r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 123 w związku z art. 106 § 3-5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", oraz art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), negatywnie rozpatrzył wniosek Starosty Powiatowego o uchyleniu dyspozycji usunięcia pojazdu nr [...] z dnia 3 lipca 2015 pojazdu m-ki Seat [...] nr rej. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na zakres obowiązywania ustawy Prawo o ruchu drogowym, twierdząc, że na jej podstawie organy uprawnione są do jej stosowania również poza drogami publicznymi m.in. w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób. Wyjaśniono, że interwencja dotyczyła zdarzenia drogowego w ramach którego prowadzący przedmiotowy pojazd zbiegł z miejsca zdarzenia, a także istniało podejrzenie, iż jego kierujący znajdował się w stanie po użyciu alkoholu, nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami oraz stan techniczny pojazdu (uszkodzenia pojazdu wyposażonego w instalację gazową) przyczyniły się do zaistnienia przesłanki do jego usunięcia w trybie administracyjnym. Dlatego usunięcie pojazdu z drogi, na podstawie art. 130a ustawy, było konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób z uwagi na przewidywane dalsze zagrożenia wynikające z pozostawienia pojazdu bez nadzoru. Starosta Powiatu złożył zażalenie na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia 12 października 2015r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając m.in. na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że będąca przedmiotem sprawy kwestia dotycząca prawidłowości usunięcia pojazdu z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym nie została w pełni wyjaśniona. Przedstawione uzasadnienie faktycznie i prawne nie wskazało właściwej podstawy prawnej wykonania czynności usunięcia samochodu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją drogi publicznej zawartej w art. 2 ust. 1a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, droga publiczna to droga w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - drogą taką jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Droga powiatowa nr [...] łącząca miejscowości K. i P. zaliczana jest do kategorii drogi publicznej. Wobec czego ma do niej zastosowanie definicja "drogi", o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, gdzie stwierdzono, że użyte w ustawie określenie "droga" oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Dalej powołując przepisy ustawy o drogach publicznych wyjaśniono, że przydrożny rów drogi pomiędzy miejscowościami K. – P., stanowi element konstrukcyjny drogi publicznej, co automatycznie na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy wypełnia przesłanki stosowania przepisów Prawo o ruchu drogowym. Niesłuszny był zarzut strony, że przydrożny rów nie może zostać uznany za pobocze drogi w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyjaśniono, że jeśli w wyniku zdarzenia drogowego pojazd znajduje się na barierze energochłonnej, to element ten pomimo, że nie jest wymieniony w definicji "drogi" w świetle przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, to jest zawarty w definicji "drogi publicznej" jako urządzenie oraz instalacja, stanowiącą całość techniczno-użytkową. Z uwagi na istniejące przesłanki art. 130 a pojazd taki należy usunąć z drogi. W związku z tym, że przydrożny rów uznano za element konstrukcyjny drogi publicznej w świetle ustawy o drogach publicznych, była podstawa do usunięcia administracyjnego samochodu w oparciu o art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Organ odwoławczy podał również, że fakt nie wskazania przez organ I instancji właściwej podstawy oraz nieprecyzyjnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy nie wpłynęło na prawidłowość rozstrzygnięcia. W skardze na ww. postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Starosta wniósł o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie: – art. 130a ustawy Prawo o ruchy drogowym poprzez uznanie, że usunięcie pojazdu winno nastąpić w trybie wskazanym w tym przepisie i że organem, który winien to uczynić jest Starosta; – art. 2 pkt 1a ww. ustawy poprzez uznanie, że miejsce, z którego pojazd winien być usunięty jest droga publiczną, – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie statusu miejsca, z którego pojazd winien być usunięty. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym organem, który winien dokonać usunięcia pojazdu jest właściwy starosta. Koniecznym było jednak ustalenie, że miejsce, z którego pojazd ma być usunięty jest drogą publiczną (lub drogą). Wyjaśniono, że miejsce w którym pojazd znaleziono nie może być uznane za konstrukcję oporową, co tym samym wyklucza uznanie go za drogowy obiekt inżynierski. W związku z tym nie odpowiada definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych. Dalej podano, że z notatki urzędowej sporządzonej przez policjanta wynika, że pojazd znajdował się w przydrożnym rowie pomiędzy drzewami, a nie na barierce energochłonnej. Drzewa w rowie nie są elementem drogi, a częścią rosnącego nieopodal drogi lasu. W lesie natomiast nie stosuje się ustawy Prawo o ruchu drogowym. Co więcej drzewa przyczyniają się do utrzymania stateczności nasypu lub wykopu. Skarżący twierdził również, że miejsce w którym znaleziono pojazd nie jest poboczem w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a tym samym nie jest więc drogą w rozumieniu art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego organy nie podjęły działań, których celem byłoby ustalenie statusu miejsca, z którego pojazd winien być usunięty. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o wyżej wskazane kryterium prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięć organów Policji wydanych w związku ze złożeniem przez Starostę wniosku o uchylenie dyspozycji usunięcia pojazdu nr [...] z dnia 3 lipca 2015 r.. Kwestie związane z usuwaniem pojazdu z drogi na koszt właściciela znalazły uregulowanie w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), dalej zwana " ustawą" oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej ( DZ. U., Nr 143, poz. 846 ze zm.), zwane dalej " rozporządzeniem". Zgodnie z art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku: 1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu; 2) nieokazania przez kierującego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub dowodu opłacenia składki za to ubezpieczenie, jeżeli pojazd ten jest zarejestrowany w kraju, o którym mowa w art. 129 ust. 2 pkt 8 lit. c; 3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego, chyba że istnieje możliwość skierowania pojazdu na pobliską drogę, na której dopuszczalny jest ruch takiego pojazdu;(...). Dyspozycję przemieszczenia lub usunięcia pojazdu, w ww. sytuacjach wydaje policjant ( art. 130a ust. 4 pkt 1 ustawy). Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie ( art. 130a ust. 5c ustawy). Należy przy tym zauważyć, że ustawa i rozporządzenie nie zawierają przepisu, który mógłby stanowić podstawę uchylenia czy cofnięcia dyspozycji usunięcia pojazdu. W pierwszej kolejności należy rozważyć, jaki charakter ma dyspozycja usunięcia pojazdu z drogi. Jakkolwiek w art. 130a ust. 11 ustawy stanowiącym delegację do wydania rozporządzenia mowa jest o " podejmowaniu decyzji o usunięciu pojazdu", to analiza art. 130a ustawy i przepisów rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że dyspozycja usunięcia pojazdu nie jest wydawana w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub art. 104 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji wyprowadzić należy z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. J. Borkowski, B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, 13 wyd., Warszawa 2014, Art. 1 Nb 18 s. 11-12). Użycie w art. 130a ust. 11 ustawy i § 1 pkt 1 rozporządzenia słowa "decyzja", z uwagi na charakter tych przepisów, nie może być odczytywane jako podstawa do wydania decyzji. Dyspozycja usunięcia pojazdu nie jest również czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na co wskazywano w orzeczeniach sądów administracyjnych odrzucających, jako niedopuszczalne, skargi na dyspozycję usunięcia pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 maja 2012r. sygn. akt. I OSK 926/12 stwierdził, że: " Podejmowana przez organ czynność ma charakter publicznoprawny, ale nie jest ona skierowana wobec jednostki w celu określenia jej uprawnień lub obowiązków w sposób autorytarny. W szczególności, działanie organu administracji publicznej nie służy w tym przypadku stabilizacji określonych stosunków społecznych i prawnych." ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Dyspozycja usunięcia pojazdu nie jest zatem ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, nie jest również aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem w procedurze jej wydania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia z dnia 4 września 2015 r. Podstawy takiej nie zawierał wymieniony w podstawie prawnej obu orzeczeń art. 130a ustawy, jak również w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy k.p.a. Dodatkowo Sąd zauważa, że organ pierwszej instancji powołał jako podstawę swojego działania art. 106 § 3-5 k.p.a.. Zgodnie z art. art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a. ma zatem charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej i, co należy podkreślić, to przepisy prawa materialnego nakładają wymóg uzyskania, przed wydaniem decyzji, uzgodnienia lub opinii innego organu. Przepis ten normuje wyłącznie kwestie proceduralne współdziałania i sam nie stwarza ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi prawnej podstawy do wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innym organem przy wydawaniu decyzji ( tak zob. J. Borkowski, op. cit., Art. 106, Nb 1, str. 441). W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że przepisy art. 106 § 3 -5 k.p.a. nie mogły stanowić podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie uchylenia dyspozycji usunięcia pojazdu. Wyjaśnić należy, że z sytuacją wydania postanowienia bez podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu uprawniającego do wydania danego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że oba wydane w niniejszej sprawie postanowienia wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a., przy czym w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności obu postanowień z powodu niedopuszczalności orzekania w sprawie skutkuje tym, że Sąd nie był uprawniony do merytorycznej oceny zarzutów skargi. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.( pkt 2 wyroku).