I OSK 926/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 48/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. W. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie odholowania samochodu osobowego na parking strzeżony i pobrania opłaty postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. K. W. wniosła skargę na czynność polegającą na odholowaniu w dniu 28 września 2010r. na parking strzeżony należącego do niej samochodu osobowego marki F. K. nr rej. [...] zaparkowanego na ul. L., gdyż, jej zdaniem, została dokonana bez podstawy prawnej, tj. wobec braku przesłanki zastosowania art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. K. W. zaskarżyła również pobranie od niej jako posiadacza pojazdu opłaty za w/w czynności w wysokości 345 zł bez podstawy prawnej, którą mogłaby być jedynie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa, a która nie została wydana, gdyż organ ten uważa, że nie ma ku temu podstaw. Skarżąca wniosła o uchylenie lub uznanie za bezskuteczną dyspozycji odholowania na parking strzeżony jej samochodu oraz pobrania od niej kwoty 345 zł za odholowanie i przechowywanie pojazdu, a także o nakazanie Prezydentowi Miasta Krakowa zwrotu na jej rzecz ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia pobrania. Skarżąca wyjaśniła, iż odholowanie jej samochodu przez Straż Miejską nastąpiło na podstawie art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednak zdaniem skarżącej, żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek nie została spełniona. Odnośnie pierwszej przesłanki wymienionej w omawianym przepisie, tj. pozostawienie pojazdu w miejscu, w którym jest to zabronione, skarżąca wskazała, iż na tym odcinku ulicy L., na którym w chwili odholowania znajdował się jej samochód, postój pojazdów nie był i nie jest zabroniony. Już zatem sama ta okoliczność jest, zdaniem skarżącej, wystarczająca do stwierdzenia, iż nie było podstaw do usunięcia pojazdu. Skarżąca uważa, że nie wystąpiła także druga przesłanka wymieniona w art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, tj. spowodowanie utrudniania ruchu przez tak pozostawiony pojazd lub w inny sposób zagrożenie bezpieczeństwu przez tak pozostawiony pojazd. Zdaniem skarżącej, aby było możliwe stwierdzenie, iż pojazd powinien być odholowany nie wystarczy stwierdzenie, że potencjalnie może on utrudnić ruch, lecz konieczne jest stwierdzenie, że takie potencjalnie możliwe utrudnienie w ruchu rzeczywiści nastąpiło. Mając powyższe na uwadze skarżąca stwierdziła, iż skoro nie zostały zachowane przesłanki do przymusowego usunięcia pojazdu z drogi, to pobranie od niej opłaty za niezasadne zastosowanie sankcji z art. 130a ustawy prawo o ruchu drogowym zostało dokonane bez podstawy prawnej, w konsekwencji czego opłata ta powinna być skarżącej w całości niezwłocznie wraz z odsetkami zwrócona. Skarżąca podniosła, że odholowanie jej pojazdu w sytuacji, gdy w sposób podobny były zaparkowane inne pojazdy narusza przewidzianą w Konstytucji zasadę równości obywateli wobec prawa, jak również przewidziane w art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Skarżąca stwierdziła, że nie otrzymała od Prezydenta Miasta Krakowa żadnej decyzji sanującej przymusowe odholowanie i parkowanie pojazdu, ponieważ organ ten uważa, że pozbawienie prawa własności (odholowanie pojazdu) oraz pobranie za takie czynności opłat może nastąpić na podstawie "rozstrzygnięcia telefonicznego", bez zapewnienia możliwości odwołania się od tego typu rozstrzygnięć. Skarżąca stwierdziła, iż uregulowania art. 130a ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak również § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007r. w sprawie usuwania pojazdów, w zakresie, w którym uzależniają wydanie pojazdu od opłacenia opłaty za to odholowanie i przechowywanie bez zapewnienia stronie uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie tych opłat jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji i w konsekwencji nie może być podstawą do czasowej konfiskaty mienia oraz pobierania za tą konfiskatę opłat przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą, ustawodawca w treści art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zastrzegł, że "miejsca zabronione" w rozumieniu tego przepisu, to wyłącznie te miejsca, które zostały wskazane w art. 49 ww. ustawy. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, mając na uwadze całokształt przedstawionych okoliczności, zarzuty sformułowane w skardze są zdaniem organu bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że dokonując w niniejszej sprawie oceny dopuszczalności skargi, należy rozważyć charakter czynności usunięcia pojazdu w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż obowiązek uiszczenia opłaty jest konsekwencją usunięcia pojazdu z drogi. Zdaniem Sądu, czynność usunięcia pojazdu nie może zostać uznana za "inną czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu sprawy, Sąd stwierdził, że czynność usunięcia pojazdu w trybie art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego określonego w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc konsekwencją naruszenia przez skarżącą przepisów Prawa o ruchu drogowym. W przypadku uznania przez właściwe służby, że zaistniały przesłanki określone w art. 130a ww. ustawy, usunięcie pojazdu w powyższym trybie jest obowiązkiem organu. Tym samym Sąd uznał, że w takim przypadku straż miejska nie jest organem uprawnionym do władczego działania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nie podejmuje czynności oraz aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, zaskarżone czynności nie są bowiem konsekwencją istnienia po stronie skarżącej – jako właścicielki pojazdu – jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. Sąd stwierdził, że ze względu na swój charakter, usunięcie i odholowanie pojazdu nie mieści się w zakresie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Dotyczy to również nałożenia opłaty za przechowanie odholowanego pojazdu, gdyż jest ona związana z zastosowaniem środka represyjnego – usunięcia pojazdu za naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowym i nie jest daniną publiczną. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 48/11, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od ww. postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 173 §1 i art. 177 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. 1) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 §2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie 28 września 2010 r., art. 130a ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym i przyjęciu, że czynność odholowania pojazdu nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podczas gdy władcza dyspozycja usunięcia pojazdu z drogi, dokonana przez straż miejską – jednostkę organizacyjną gminy, powoływaną przez radę gminy, działającą na podstawie regulaminu i statutu nadanego przez radę gminy, jest właśnie działaniem z zakresu administracji publicznej, w ramach realizacji zadań własnych gminy, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 7 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, a zatem jest czynnością z zakresu administracji publicznej, 2) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 §2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 130a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym i art. 130a ust. 7 Prawa o ruchu drogowym i przyjęciu, że czynność odholowania pojazdu, której bezpośrednim skutkiem jest pozbawienie osoby, konkretnie i indywidualnie oznaczonej, posiadania pojazdu, nie dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, podczas gdy prawo skarżącej do posiadania pojazdu (jako korzystającego na podstawie umowy leasingu) wprost wywodzone jest z przysługującego M.L. Sp. z o.o. prawa własności, regulowanego Konstytucją RP oraz kodeksem cywilnym, 3) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 §2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 130a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, art. 130 a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym i art. 130a ust. 7 Prawa o ruchu drogowym i przyjęciu, że uzależnienie wydania pojazdu od uprzedniego uiszczenia należności za czynność odholowania i przechowania pojazdu, której bezpośrednim skutkiem jest pozbawienie osoby, konkretnie i indywidualnie oznaczonej, posiadania pojazdu, na czas nieokreślony – do czasu uiszczenia tych należności, nie dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, podczas gdy prawo skarżącej do posiadania pojazdu (jako korzystającego na podstawie umowy leasingu) wprost wywodzone jest z przysługującego M. L. Sp. z o.o. prawa własności, regulowanego Konstytucją RP oraz kodeksem cywilnym podobnie jak prawo własności należących do posiadacza środków pieniężnych uiszczonych w celu odzyskania posiadania pojazdu i nikt nie ma prawa wkraczania w ten zakres, z wyjątkiem przypadków ściśle i jasno określonych ustawami, 4) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 §2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 7 Prawa o ruchu drogowym i przyjęciu, że czynność pobrania opłaty za odholowanie i przechowanie pojazdu, której bezpośrednim skutkiem jest pozbawienie osoby, konkretnie i indywidualnie oznaczonej, własności pieniędzy bez podstawy prawnej nie jest działaniem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień skarżącej, podczas gdy działanie to wprost ich dotyczy i jest niedopuszczalnym wkraczaniem w sferę prawa własności skarżącej, 5) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 §2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 130a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 7 Prawa o ruchu drogowym i przyjęciu, że czynność pobrania opłaty za odholowanie i przechowanie pojazdu, której bezpośrednim skutkiem jest pozbawienie osoby, konkretnie i indywidualnie oznaczonej, własności pieniędzy bez podstawy prawnej nie jest działaniem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień skarżącej, podczas gdy działanie to wprost należy traktować jako egzekwowanie obowiązku zagrożonego ultimatum w postaci pozbawienia posiadania pojazdu, 6) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 §2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z błędną wykładnią art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 130a ust. 10i Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 7 Prawa o ruchu drogowym i przyjęciu, że obowiązek rozstrzygnięcia decyzją o kosztach związanych z odholowaniem i przechowaniem pojazdu dotyczy wyłącznie sytuacji wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu, podczas gdy taka wykładnia jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, który sformułowany jest jako alternatywa łączna a nie jako koniunkcja, 7) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 §2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z błędną wykładnią art. 130 a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 130 a ust. 10 i Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 7 Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP i przyjęciu, że obowiązek rozstrzygnięcia decyzją o kosztach związanych z odholowaniem i przechowaniem pojazdu, dotyczy wyłącznie sytuacji wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu, podczas gdy taka wykładnia jest sprzeczna z powołanymi wyżej normami konstytucyjnymi, 8) niewłaściwym zastosowaniu art. 58 §1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 184 Konstytucji RP i uznaniu, że skarga skarżącej nie mieści się w zakresie spraw, do rozstrzygania których powołane są sądy administracyjne, co wobec wskazanych wyżej naruszeń przepisów, a w szczególności błędnego założenia, że zarówno sama czynność odholowania pojazdu, jak i pobranie opłat za tą czynność nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy właśnie sądy administracyjne powołane zostały do oceny legalności zaskarżonych czynności, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) błędną wykładnię art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 130a ust. 10 i Prawa o ruchu drogowym, art. 130 a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 7 Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 21 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP i przyjęcie, że obowiązek rozstrzygnięcia decyzją o kosztach związanych z odholowaniem i przechowaniem pojazdu, dotyczy wyłącznie sytuacji wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu, podczas gdy taka wykładnia jest sprzeczna z powołanymi wyżej normami konstytucyjnymi; błędna wykładnia tych przepisów doprowadziła Sąd I instancji do wadliwego zastosowania w sprawie przepisów postępowania, co zostało wskazane wyżej, 2) niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP i przyjęcie, że w demokratycznym państwie prawa dopuszczalne jest pozbawienie posiadania pojazdu jak również prawa własności pieniędzy bez jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, które dawałoby osobie dotkniętej taką władczą ingerencją, prawo obrony swoich praw. Na podstawie art. 1766 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wniosła wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym interpretowany w ten sposób, że decyzji w przedmiocie zasadności odholowania oraz pobrania opłat nie wydaje się, jeżeli właściciel pojazd odebrał w związku z art. 130a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, art. 130a ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, art. 130 a ust. 7 Prawa o ruchu drogowym zgodny jest z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP, 2) czy art. 130a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym i art. 130a ust. 7 Prawa o ruchu drogowym, przy wykładni uznającej czynność odholowania i pobrania za to odholowanie opłat, za czynności nie mieszczące się w zakresie aktów lub czynności administracji publicznej dotyczących praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co w konsekwencji zamyka drogę do sądu, zgodne są z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw, 2) zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "art. 174. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej powołanych zostało szereg przepisów postępowania i prawa materialnego, które w ocenie skarżącej zostały poddane błędnej wykładni bądź zostały niewłaściwie zastosowane, co skutkowało dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, błędną wykładnią normy odniesienia - wyznaczającej zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3§2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 130a ust. 1 pkt 1 i art. 130a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniach obowiązujących w dniu 28 września 2010 r. tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.). Fakt realizacji przez gminę zadań własnych o których stanowią art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), nie przesądza o trybie i formie ich realizacji. Zasady i sposób wykonywania przez gminę poszczególnych zadań własnych unormowane są w odrębnych aktach prawnych. Tak też jest w przypadku zadań własnych gminy, które dotyczą spraw gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Zastosowanie znajdują m.in. przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 130a powołanej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym "1. Pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku: 1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu; (...)". Art. 130 a powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi: "(...) ust. 4 Dyspozycję przemieszczenia lub usunięcia pojazdu z drogi wydaje: 2) strażnik gminny (miejski) – w sytuacjach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 4 i 5, (...)". Przepisy te wraz z innymi powołanymi w skardze kasacyjnej – art. 130a ust. 5c, art. 130 a ust. 7 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym, regulują zasady i sposób wykonywania przez gminę zadania własnego w zakresie spraw dotyczących m.in. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Są to sprawy, które mają szczególne znaczenie dla obywateli i wiążą się z konstytucyjnie zapewnionymi im wolnościami i prawami. Zaistnienie okoliczności o których mowa we wskazanych przepisach nie implikuje władczego, autorytarnego działania administracji publicznej w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podejmowana przez organ czynność ma charakter publicznoprawny, ale nie jest ona skierowana wobec jednostki w celu określenia jej uprawnień lub obowiązków w sposób autorytarny. W szczególności, działanie organu administracji publicznej nie służy w tym przypadku stabilizacji określonych stosunków społecznych i prawnych. Organ administracji publicznej działał ze względu na zaistniałe niebezpieczeństwo, którego sam nie przewidział i nie ustanowił – nie określił uprzednio samodzielnie w sposób autorytarny. Z tego również względu nie rozstrzygnął w sposób autorytarny o prawach i obowiązkach oznaczonej indywidualnie jednostki - skarżącej. Działanie organu administracji publicznej służyło zabezpieczeniu wolności innych jednostek, które mogły zostać ograniczone zachowaniem skarżącej. Ponadto, aktywność ustawodawcy może prowadzić do ograniczenia praw i wolności jednostek, gdy jest to konieczne ze względu na osiągnięcie określonych korzyści. Aktywność ta musi być proporcjonalna i adekwatna. Celem powyższych regulacji – jak zresztą wskazuje skarżąca w oparciu o przepisy ustrojowe – jest zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Skarżąca w opozycji do tego wskazuje na swoje uprawnienie – nie wywiodła go jednak z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca nie została pozbawiona własności pojazdu, a wypełnienie procedury odbioru pojazdu, jest konsekwencją naruszenia porządku publicznego – pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Jeżeli skarżąca naruszyła normę generalno – abstrakcyjną, to jej konsekwencją jest usunięcie pojazdu skarżącej, mamy tutaj do czynienia z autorytetem demokratycznego państwa prawnego, a nie z normą indywidualno – konkretną, określoną w sposób autorytarny przez organ administracji publicznej i skierowaną do oznaczonej jednostki. Podczas przyjmowania odpowiednich przepisów proceduralnych, ustawodawca korzysta ze swobody w działaniu przy ustalaniu rodzaju procedury i rodzaju spraw, które będą rozpoznawane zgodnie z tą procedurą. Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd administracyjny dokonuje wykładni stosowanych w sprawie norm odniesienia i dopełnienia w oparciu o przepisy postępowania i prawa materialnego przyjęte przez ustawodawcę. Rezultaty wykładni językowej przepisów powołanych w skardze kasacyjnej nie wywołują wątpliwości. Nie jest zatem zasadnym odwoływanie się do dyrektyw wykładni systemowej, czy też funkcjonalnej, odwołującej się do najmniej jednorodnego zbioru dyrektyw. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Art. 204 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji, a więc nie dotyczy sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia sądu I instancji o odrzuceniu skargi.