III SA/Gd 892/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 28 maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 39 ust. 1 i art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) odmówił przyznania B. G. zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu, dojazdu i opłaty klimatycznej w sanatorium. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że orzekając w rozpatrywanej sprawie wzięto pod uwagę, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, że pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia beneficjentom pomocy życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 39 ust. 1 powyższej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Mając na uwadze treść złożonego wniosku organ wskazał, że nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych potrzeb z uwagi na występujące ograniczenia finansowe. W przypadku wnioskodawcy Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] udzielił już pomocy w formie zasiłków celowych na zakup leków, na pokrycie kosztów zabiegów rehabilitacyjnych, na zakup środków czystości oraz na zakup obuwia i odzieży. Niezależnie od wskazanej pomocy wnioskodawca otrzymał środki finansowe na pokrycie kosztów turnusu rehabilitacyjnego w kwocie 915 zł. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych. Kwota przypadająca na jedno środowisko na rok 2015 wynosi średnio 467,36 zł, co miesięcznie daje kwotę 38,95 zł. W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji B. G. zakwestionował wydane rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2016 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do charakteru świadczenia jakim jest zasiłek celowy wskazał, że świadczenie to ukierunkowane jest na konkretny, sprecyzowany cel bytowy. Z brzmienia art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem, że zasiłek celowy służy tylko zaspokojeniu "niezbędnej potrzeby życiowej". Organ odwoławczy wskazał, że pomoc, o jaką zawnioskował odwołujący nie może być uznana za niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Niezbędna potrzeba życiowa to taka potrzeba bez której zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo życia i zdrowia wnioskodawcy. Jakkolwiek pobyt w sanatorium jest związany z procesem leczenia, to jednak nieprzebywanie w nim nie może stanowić bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w latach 2013 – 2014 wnioskodawca otrzymał pomoc na częściowe pokrycie kosztów pobytu w sanatorium. W roku 2015 także wystąpił z takim wnioskiem jednakże organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia złożonego wniosku. Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że odwołującemu się przyznano środki w kwocie 915 zł na dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego. Ponadto odwołujący się jest objęty stałą opieką ze strony pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji w wydanej decyzji zasadnie podniósł, że możliwości ośrodka pomocy społecznej są ograniczone. Przy ogromnej ilości potrzebujących, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, w tym także odwołujący, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania, rozdysponowanie środkami pomocowymi musi być bardzo wyważone ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jak najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. Organ pierwszej instancji podkreślił, ze MOPR w [...] dysponuje w 2015 r. kwotą 467,36 zł, co miesięcznie daje kwotę 38,95 zł. Z dołączonej do akt karty świadczeń przyznanych odwołującemu wynika, że w roku 2015 pomoc miała wynieść ogółem 3.719,05 zł. W reasumpcji organ odwoławczy podkreślił, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej, której nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna nie może natomiast stanowić stałego źródła dofinansowywania potrzeb odwołującego m.in. w zakresie jego pobytów w sanatorium. W tym stanie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zakwestionowanej decyzji orzekając o jej utrzymaniu w mocy. W dniu 6 października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wpłynęła skarga B. G., w której skarżący zakwestionował wydane w jego sprawie rozstrzygnięcie. W treści skargi skarżący wskazał, że nie był w stanie pokryć pobytu w sanatorium w pokoju dwuosobowym. Jednocześnie skarżący odniósł się do bezczynności organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1), który - zgodnie z ust. 2 - może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowa regulacja oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "(...) może być przyznany (...)". Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek czy też nie w pełnym zakresie, zostanie automatycznie uwzględniony przez organ pomocy społecznej bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów pobytu, dojazdu i opłaty klimatycznej w sanatorium, uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie oraz rozmiaru przyznanej pomocy. Organy rozpoznając żądanie skarżącego i wydając zaskarżone rozstrzygnięcia przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w roku 2015 dysponował organ wraz ze wskazaniem ilości osób korzystających z pomocy społecznej), jak również - w sposób jak najbardziej uzasadniony - zwróciły uwagę na fakt, iż skarżący również należy do beneficjentów pomocy społecznej i korzysta regularnie ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Wskazano, że w roku 2015 skarżący miał otrzymać łączną pomoc w wysokości 3,719,05 zł. Organy zasadnie uznały, że pomoc o jaką zawnioskował odwołujący nie może być uznana za niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu kontrolowane decyzje zostały należycie uzasadnione. Organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o odmowie przyznania świadczeń we wnioskowanym zakresie decydowała obiektywna ocena "niezbędnej potrzeby życiowej", jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Wskazać w tym miejscu należy, że sam fakt spełnienia kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w określonej wysokości (czy też kontynuacja przyznania świadczenia w określonej wysokości). Jak bowiem wskazano, organy rozstrzygając wniosek biorą pod uwagę nie tylko sytuację zdrowotną, dochodową osoby uprawnionej ale także możliwości finansowe konkretnego ośrodka z uwzględnieniem liczby osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej w danym rejonie. Należy pamiętać, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, a zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są zatem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych organy pomocy są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/13, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnym jest ponadto wskazanie, że organy uwzględniły dyrektywę z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w myśl której potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołując się na informację zawartą w piśmie organu pierwszej instancji, podał szczegółowo, że wysokość średniej planowanej pomocy finansowej na osobę w rodzinie w 2015 r. wynosiła średnio 467,36 zł, co miesięcznie dawało kwotę 38,95 zł. Zatem skoro skarżący w roku 2015 miał otrzymać pomoc w łącznej wysokości 3.719,05 zł to wskazać trzeba, że został objęty pomocą na poziomie przekraczającym średnią wysokość pomocy finansowej na osobę w tym konkretnym ośrodku. Mając na względzie powyższe okoliczności, jak i wskazaną regulację normatywną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.