III SA/Gd 894/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy opłacania składki na ubezpieczenie społeczne M. T. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie SKO organ I instancji w istotny sposób naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. W sprawie przede wszystkim nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy M. T. spełnia wszystkie przesłanki nabycia prawa do świadczenia, o których mowa w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2015, poz. 163 ze zm.). Uzasadnienie decyzji organ I instancji ograniczył do lakonicznego stwierdzenia, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję SKO w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r. nr [...]. Zdaniem skarżącej SKO niezasadnie przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania i tym samym uchyliło się od podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie, w sytuacji gdy wszystkie przesłanki przyznania wnioskowanego przez skarżącą prawa są spełnione i można je ustalić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca nie jest w stanie samodzielnie opłacać składek na ubezpieczenie społeczne. Ponieważ skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, z tego powodu nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia Jednocześnie na skutek sytuacji i konfliktów panujących w rodzinie, pozostaje bez jakichkolwiek środków na swoje utrzymanie. W ocenie skarżącej dla stwierdzenia, że stan zdrowia matki wymaga sprawowania bezpośredniej i osobistej opieki wystarczające jest zapoznanie się z treścią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności I. T. Skarżąca wskazała, że lekarz odmówił jej wydania odrębnego zaświadczenia, wyjaśniając, że zaświadczenie o stanie zdrowia wydaje się wobec osób chorych, które nie mają orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zakres opieki wynika zatem wprost ze stanu zdrowia I. T. oraz z faktu, że ojciec skarżącej odmówił sprawowania opieki na żoną, a siostra skarżącej jest również osobą niepełnosprawną. Skarżąca podkreśliła również, że dochód rodziny nie jest jej dochodem, ponieważ nie otrzymuje od rodziny żadnych pieniędzy. Zdaniem skarżącej, nakazanie przez SKO ustalania powyższych kwestii przez organ I instancji niepotrzebnie przedłuża sprawę. W istocie zaś zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, mając na uwadze ww. okoliczności powinny były podjąć decyzję przyznającą skarżącej wnioskowane świadczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. wydaną w przedmiocie opłacania składki na ubezpieczenie społeczne. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie może zostać uwzględniona. Zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku art. 138 § 2 k.p.a., pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może znaleźć zastosowanie wówczas, gdy dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, na co zezwala art. 136 k.p.a., nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu albo uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy zaskarżoną decyzję należy ocenić jako zgodną z prawem. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że wniosek skarżącej o finansowanie składek na ubezpieczenie społecznej ze środków pomocy społecznej został przez organ I instancji załatwiony odmownie, pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest formą świadczeń niepieniężnych. Pozwala ono na utrzymanie osób wymagających opieki w ich środowisku, jednocześnie stwarzając możliwość nabycia stażu ubezpieczeniowego ich niezamożnym opiekunom. Właściwą podstawą prawną do rozpoznania wniosku o przyznanie tego rodzaju świadczenia jest art. 42 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że osobie, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury albo renty. Beneficjentem świadczenia jest zatem osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia lub pozostaje na urlopie bezpłatnym z powodu sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Pomiędzy rezygnacją z pracy a koniecznością wykonywania opieki musi istnieć ścisły związek. Potrzeba sprawowania opieki bezpośredniej i osobistej musi zostać stwierdzona przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Opieka musi być wykonywana wobec osób bliskich, długotrwale lub ciężko chorych, którymi są członkowie rodziny - matka, ojciec, rodzeństwo, teściowie. Składka naliczana jest od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie przy spełnieniu dwóch warunków. Po pierwsze, dochód na osobę w rodzinie podmiotu sprawującego opiekę nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, czyli 684 zł. Po drugie, osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z innych tytułów i nie pobiera emerytury lub renty. Kolejne ograniczenia przewiduje ust. 5. Są one związane z wiekiem osoby sprawującej opiekę i posiadanym okresem ubezpieczeniowym. Uprawnienia do omawianego świadczenia trudniej nabyć osobom, które ukończyły 50 lat. Muszą one bowiem wykazać posiadanie co najmniej 10-letniego okresu składkowego i nieskładkowego. Jednocześnie świadczenie nie przysługuje osobom legitymującym się przynajmniej 25-letnim okresem ubezpieczeniowym. Z powyższego wynika, że świadczenie, o które wnioskowała skarżąca należy do tych form wsparcia z pomocy społecznej, które poddano kazuistycznej regulacji. Podmiotowy i przedmiotowy zakres świadczenia został określony szczegółowo i uzupełniony równie szczegółowymi wyjątkami. Z tych względów przed wydaniem decyzji na podstawie art. 42 cyt. ustawy konieczne jest przeprowadzenie równie szczegółowego postępowania dowodowego dla ustalenia, czy wnioskodawczyni spełnia wszystkie opisane wyżej przesłanki. Ponieważ organ I instancji takiego postępowania dowodowego nie przeprowadził, SKO musiało uchylić decyzję Prezydenta Miasta G. Kolegium zasadnie wskazało, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera ani opisu stanu faktycznego sprawy, ani wskazania dowodów, z których taki stan faktyczny wynika, ani też sposobu analizy materiału dowodowego, pod kątem spełniania wszystkich przesłanek, a w szczególności przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki o określonych cechach, a rezygnacją z aktywności zawodowej przez M. T. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika na czym polega sprawowana przez M. T. opieka, czy opieka ta charakteryzuje się cechami wskazanymi w art. 42 ust. 1 cyt. ustawy. Nie wiadomo ile czasu zajmuje ona wnioskodawczyni i czy rozmiar oraz zakres sprawowania tej opieki uniemożliwia podjęcie aktywności zawodowej. Organ I instancji nie zażądał również przedłożenia przez stronę obowiązkowego zaświadczenia lekarskiego. Mając na uwadze treść skargi, w tym miejscu podkreślania wymaga, że zgodnie z art. 42 ust. 3 cyt. ustawy konieczność sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad osobami o których mowa w ust. 1 stwierdza lekarz ubezpieczenia zdrowotnego w zaświadczeniu wydanym nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Skarżąca podnosi, że zamiast zaświadczenia o potrzebie opieki nad matką organy powinny niejako z urzędu uwzględnić, że I. T. posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Sąd wyjaśnia, że orzeczenie o niepełnosprawności nie może zastępować zaświadczenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego o konieczność sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki, bowiem inny jest cel wydania orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo umieszczenia w nim zalecenia stałej i długotrwałej opieki. Skoro ustawa stanowi, że o potrzebie opieki ma przesądzać zaświadczenia lekarza wydane nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia, to zgodnie z dyrektywą domniemania racjonalności prawodawcy należało przyjąć, że inne dokumenty urzędowe nie mogą zastępować zaświadczenia lekarskiego, szczególnie, że ustawa wymaga, aby zaświadczenie pochodziło z okresu korespondującego z czasem wystąpienia z wnioski o przyznanie świadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia przez lekarza, z powodów o jakich pisze skarżąca, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Jedynym powodem, na który może powołać się lekarz odmawiając wydania zaświadczenia jest stwierdzenie, że osoba, którą opiekuje się występujący o zaświadczenie, nie wymaga w ocenie lekarza sprawowania bezpośredniej i osobistej opieki. Ponieważ wniosek o przyznanie świadczenie będzie podlegał ponownemu rozpatrzeniu powinien on zostać uzupełniony w zakresie wymaganej dokumentacji. Sąd dostrzega, że z powodu ww. uchybień, których dopuścił się organ pierwszej instancji, postępowanie w sprawie istotnie się przedłużyło. SKO nie mogło jednak wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w istotny sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Do uznania że wskazana zasada została zrealizowana, nie wystarcza bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest również ustalenie, czy obie z tych decyzji zostały wydane w oparciu o taką samą podstawę prawną oraz na podstawie kompletnego materiału dowodowego ocenionego zgodnie z podstawowymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. w celu doprowadzenia do sytuacji, w której o prawach strony rozstrzyga się z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art.15 k.p.a. Kolegium wywiązało się jednocześnie z obowiązku wskazania organowi I instancji zakresu koniecznego do przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego. Zaskarżona decyzja, nie rozstrzyga, czy wniosek skarżącej o opłacanie składek może być uwzględniony, czy też nie. Jak wynika z treści skargi, z tego właśnie powodu zaskarżona decyzja jest odbierana przez skarżącą jako niekorzystna. W istocie jednak zaskarżona decyzja chroni przysługujące skarżącej uprawnienie do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej wniosku w oparciu o wyczerpująco zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie doszło do ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawę do oceny, czy sytuacja skarżącej uprawnia ją do uzyskania świadczenia, rozstrzyganie tej kwestii na tym etapie sprawy przez Sąd byłoby co najmniej przedwczesne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a.