III SA/Gd 902/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. K. T. wnioskiem z dnia 1 marca 2013 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku okresowego. Wskazał, że dochód jego rodziny, w skład której wchodzą dwie wymagające opieki osoby niepełnosprawne, nie przekracza kryterium dochodowego i nie wystarcza na utrzymanie. Uzupełniając wniosek w dniu 6 marca 2013 r. wnioskodawca oświadczył, że nie został mu przyznany dodatek mieszkaniowy, a jego córka A. nie ma renty socjalnej (sprawa jest w toku w Sądzie Okręgowym w G.), ani też nie otrzymuje świadczeń pielęgnacyjnych. Decyzją z dnia 14 marca 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta przyznał K. i I T zasiłek okresowy od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. w kwocie 889,48 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano m.in. art. 104 i 108 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 pkt 1, 5 i 6, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2, ust. 4 i 5, art. 98, art. 102 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 106 ust. 1, 3, 4 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 r. poz. 182). W uzasadnieniu organ wskazał, że stosowanie do postanowień art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji organ stwierdził, że I. i K. T. kwalifikują się do pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego z uwagi na długotrwałą chorobą. Wysokość dochodu rodziny wynosi bowiem 206,76 zł i jest niższe od kryterium dochodowego. Organ podniósł, że w celu poprawy sytuacji finansowej swojej rodziny K. T. powinien niezwłocznie dopełnić formalności związanych z przyznaniem dodatku mieszkaniowego, tj. popisać złożony w tej sprawie wniosek, do czego był został już dwukrotnie wezwany. Wskazał także, że jako ustalono - córka wnioskodawcy A. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, obowiązujące do dnia 10 września 2016 r. Jest to orzeczenie prawomocne. To na jego podstawie, K. T. może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a córka A. - zasiłku pielęgnacyjnego, niezależnie od złożonego od decyzji ZUS odwołania w sprawie renty socjalnej. Poprzednie świadczenia pielęgnacyjne były również wypłacane na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. W złożonym odwołaniu K. T. i I. T. zakwestionowali wysokość przyznanego świadczenia. W ocenie odwołujących się świadczenie powinno być podwyższone przez organ o dodatkową kwotę 727,76 zł. Dzięki temu łączna wysokość miesięcznych świadczeń otrzymywanych przez rodzinę z pomocy społecznej wyrównałaby gwarantowane rodzinie prawem minimalne kryterium dochodowe w wysokości 1.824 zł. Zaznaczyli, że po opłaceniu czynszu, który w marcu wyniósł 822,62 zł bardzo niewiele środków pozostało na utrzymanie, zagrażając zdrowiu i egzystencji rodziny. Pomimo utraty renty socjalnej organ nie zwiększył zasiłku stałego dla żony, dokonując jedynie zmiany wysokości zasiłku okresowego podwyższając go o 22,47 zł. K. T. podkreślił, że dba o dobro swojej rodziny najlepiej jak potrafi. Zarzucił organowi, że złożony przez niego wniosek o dodatek mieszkaniowy został podpisany i przyjęty bez zastrzeżeń. Pomimo to pomoc nie została przyznana, a organ pomija rodzinę także przy przyznawaniu żywności, czego wyrazem była odmowa przyznania zasiłki celowego. Wbrew twierdzeniu organu jego córka A. nie dysponuje prawomocnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że rodzina spełnia przesłanki do przyznania zasiłku stałego. Zasiłek został przyznany w kwocie 889,48 zł czyli w wysokości 50 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. W ocenie organu, takie rozstrzygnięcie odpowiada przepisom art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W zakresie ustalenia kwoty zasiłku pomiędzy jego maksymalną i minimalną wysokością wynikającą z art. 38 tej ustawy, jak również w zakresie ustalenia długości okresu zasiłkowego, organ pomocy orzeka w ramach uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ brał zatem pod uwagę nie tylko potrzeby rodziny, ale również możliwości budżetowe ośrodka. Z zestawienia środków budżetowym MOPS wynika natomiast, że średnia wysokość zasiłku okresowego przyznawanego na rodzinę w okresie pierwszego kwartału 2013 r. to ok. 845 zł na rodzinę. W sprawie nie jest kwestionowane, że rodzina T. znajduje się w trudnej sytuacji. Pomocy tej wymagają jednak także inne rodziny, a zasoby finansowe ośrodka są ograniczone. W sprawie wzięto pod uwagę, że rodzina korzysta z pomocy społecznej od wielu lat, w tym w sposób ciągły z zasiłków okresowych, przy czym jej członkowie samodzielnie nie podejmują wysiłków w celu samodzielnej poprawy własnej sytuacji bytowej m.in. nie uzupełniając braku wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, uzupełnionej pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., I. i K. T. podtrzymali stanowisko, że zasiłek został przyznany w zbyt niskiej kwocie. Powinien być wyrównany do kryterium dochodowego. Skarżący opisali swoją ciężką sytuację oraz przebieg dotychczasowego postępowania. W uzasadnieniu skargi przede wszystkim ustosunkowali się do twierdzenia organu o niewykorzystywaniu swoich możliwości finansowych. Organy niesłusznie obwiniają ich, że nie wykorzystują w pełni swoich możliwości w celu poprawienia trudnej sytuacji, podczas gdy członkowie rodziny robią dosłownie wszystko, żeby poprawić jej byt. Zaprzeczyli, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie został podpisany a orzeczenie o niepełnosprawności A. T. było prawomocne (złożono bowiem odwołanie). Zarzucili błędne ustalenie odnośnie nie przysługiwania M. T. świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż na decyzję została złożona skarga do sądu. Zakwestionowali także twierdzenia organu, aby w przeszłości świadczenia w postaci zasiłku okresowego były im przyznawane od wielu lat w sposób ciągły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że o ile dokonana przez organ odwoławczy ocena w zakresie spełniania przez skarżących kryteriów, uprawniających ich do otrzymania zasiłku okresowego – na podstawie art. 38 ustawy o pomocy społecznej – była prawidłowa, to jednak organ odwoławczy, orzekając w ramach uznania administracyjnego, nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, co rzutowało na wydaną przez niego decyzję w części dotyczącej wysokości oraz okresu na jaki zostało przyznane skarżącym ww. świadczenie. Stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się z wyrokiem i wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 835/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację miał skarżący organ, że Sąd niższej instancji powinien wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przede wszystkim dlaczego, stwierdzone przez niego uchybienia miały charakter istotny. Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministarcyjnym, naruszenie proceduralne ma wtedy charakter istotny, jeśli gdyby do tego uchybienia nie doszło, to wydane rozstrzygnięcie miało by najprawdopodobniej odmienną treść. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje wyjaśnienia przyczyn, dla których sąd pierwszej instancji uznał, że zakwestionowana przez I. i K. T. decyzja naruszało przepisy postępowania w sposób istotny – w powyższym rozumieniu. Za niewystarczające w tym względzie należy uznać wyłącznie wymienienie przez Sąd naruszeń i ogólnikowe stwierdzenie, że miały one istotny wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku należało rozważyć, czy w realiach sprawy, gdyby nie doszło do stwierdzonych przez Sąd uchybień to możliwe było w ogóle wydanie decyzji, która podwyższałaby przyznane stronom świadczenie, mając także na uwadze sytuację finansową organu zasiłkowego i przeciętną wysokość przyznawanych przez niego świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej jako - "ustawa" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego w rodzinie. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy). Kwota zasiłku okresowego ustalonego zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy). Ponadto kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5). Wysokość dochodu warunkująca prawo do świadczenia z opieki społecznej oraz zasady ustalania wysokości dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, z uwzględnieniem waloryzacji wysokości świadczenia określonym w przywołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 ww. rozporządzenia, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Mianowicie za "dochód" – zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy - uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z powołanych przepisów wynika, że zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest (w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania. Poza sporem było w sprawie, że rodzina spełnia ustawowe kryterium dochodowe uprawniający do ubiegania się o przyznanie pomocy oraz przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku okresowego. Należy zauważyć, że wniosek o zasiłek okresowy został złożony przez skarżących w marcu 2013 r. W tym przypadku, z uwagi na utratę przez rodzinę skarżących dochodu w miesiącu lutym 2013r., rozpoznając wniosek prawidłowo organy przyjęty dochód rodziny z miesiąca złożenia wniosku tj. marca 2013 r. W dacie złożenia wniosku rodzina skarżących nie otrzymywała świadczenia pielęgnacyjnego, dodatku mieszkaniowego i zasiłku pielęgnacyjnego na A. T. (okoliczności bezsporne). Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy został przyznany od marca 2013 r. - długość okresu zasiłkowego trwała od dnia 1 marca do dnia 30 kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że w maju 2013r. skarżący złożyli kolejny wniosek o przyznanie zasiłku okresowego. Idąc dalej, jak wskazano powyżej, jakkolwiek zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym, to jednak uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość ich miarkowania. W ramach tego uznania organom orzekającym w sprawie przysługuje prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, że organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego. W pierwszej kolejności organy prawidłowo ustaliły kryterium dochodowe rodziny wnioskodawców, a następnie precyzyjnie przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ), jak również sytuację osób ubiegających się o przyznanie ww. świadczeń. Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżących zarzutów należy zauważyć, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku okresowego w wysokości, jakiej oczekują skarżący. Udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów tej pomocy. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę przyjmuje ponadto za zasadną argumentację organów, że korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić dla skarżących źródła ich stałego utrzymania ( rodzina od wielu lat korzysta z pomocy społecznej w tym w sposób ciągły z zasiłków okresowych). Winni oni wykorzystać wszystkie potencjalne możliwości, aby poprawić zaistniałą sytuację materialną i bytową rodziny. Taka poprawa może wynikać m.in. ze skorzystania z wszelkich form wsparcia finansowego wynikających z przepisów innych niż te zawarte w ustawie o pomocy społecznej (dodatki mieszkaniowe, świadczenia rodzinne). W świetle powyższych zapatrywań nie można organom orzekającym w sprawie postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o wysokości przyznanego świadczenia decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżących, jak również możliwości finansowych konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 18 kwietnia 2013r., od stycznia do marca 2013 r. zasiłek okresowy przyznano 12 rodzinom na łączną kwotę 10 130,30 zł ( średnia kwota na rodzinę 844,19zł, średnia kwota świadczenia 440,45 zł). Skarżącym przyznano zasiłek okresowy w wysokości 889,48 zł, zatem jest to kwota przewyższająca średnią kwotę zasiłku okresowego przyznawanego na rodzinę. Nadto, kwota ta mieści się w granicach określonych dyspozycją art. 38 ust. 3 i 4 ustawy. Na koniec należy zauważyć, że jeżeli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby stron, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku okresowego w żądanej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, System Informacji Prawnej LEX nr 194040 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 387/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że wskazane w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. okoliczności związane z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, dodatku mieszkaniowego i zasiłku pielęgnacyjnego nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że w dacie złożenia wniosku rodzina skarżących nie otrzymywała ww. świadczeń. Tym samym organ odwoławczy, pomimo, że upłynął znaczny okres pomiędzy rozstrzygnięciem organu pierwszej i drugiej instancji, nie miał obowiązku dokonywać ustaleń dotyczących ww. okoliczności, jako niemających znaczenia w sprawie, czy szczegółowo się do nich odnosić. Dodać należy, że organ odwoławczy nie kwestionował, że rodzina T. znajduje się w trudnej sytuacji oraz, że w rodzinie są osoby niepełnosprawne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie, nie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Nadto Sąd oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Z tych też powodów - na podstawie art. 151 w związku z art. 190 zdanie p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji