III SA/Gd 91/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 1 sierpnia 2007r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2007 r. Starosta rozpatrując po raz kolejny (postępowanie wszczęte pismem z dnia 8 grudnia 2005 r.) sprawę dotyczącą nielegalnego wydobywania kopalin ustalił dla K. P. opłatę eksploatacyjną w wysokości 633.70,25 zł za wydobycie kopaliny (kruszywa naturalnego) bez wymaganej koncesji z wyrobiska zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obręb N., gmina L. W decyzji wskazano także 14 – dniowy termin płatności, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom właścicieli w/w działki nie można uznać, że prace na nieruchomości miały na celu jedynie rekultywację i przystosowanie terenu do pełnienia funkcji agroturystycznej. Obliczenia wykazały bowiem, że na opisywanym terenie dokonano przemieszczenia mas ziemnych o kubaturze ponad 12 tyś metrów sześciennych. Co więcej, do dnia 20 stycznia 2006 r. na wyrobisku pozostało jedynie 5,5 tys. metrów sześciennych mas ziemnych. Reszta została zaś wywieziona poza teren spornej działki. W ocenie organu powyższe okoliczności świadczą bezsprzecznie o chęci wykorzystania wydobytych mas ziemnych na potrzeby działalności gospodarczej prowadzonej przez K. P. Należało tym samym przyjąć, że w sprawie doszło do nielegalnego (tj. bez wymaganej przepisami ustawy – Prawo geologiczne i górnicze koncesji) wydobycia kopaliny. Okoliczność tę potwierdził nadto wyrok Sądu Rejonowego w W. (sygn. [...]). W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie, dotychczasowe zarzuty zgłaszane przez organ odwoławczy (m.in. dotyczące czerpania przez K. P. korzyści z rzekomego wydobywania kopaliny) oraz dokładny sposób matematycznego wyliczenia opłaty eksploatacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik strony ponownie zakwestionował okoliczności sprawy uznane przez organ za udowodnione. W ocenie pełnomocnika podane przez organ pierwszej instancji wyliczenia matematyczne nie mają żadnego znaczenia dla sprawy. Nadto organ nie wykazał, jaką to korzyść odniósł K. P. przemieszczając ziemię na działce syna. Co równie istotne, w sprawie nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że to K. P. usunął z terenu nieruchomości ziemię w ilości podanej przez organ. Tym samym wydana decyzja organu pierwszej instancji winna być uchylona a prowadzone postępowanie umorzone. Decyzją z dnia 21 stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że fakt wydobywania przez K. P. kopaliny bez wymaganej koncesji wynika wprost z w/w wyroku Sądu Rejonowego w W. Tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było w pełni prawidłowe. Prawidłowe były m.in. wyliczenia wydobytej kopaliny dokonane w oparciu o stosowny program komputerowy. Organ I instancji wyjaśnił nadto sposób obliczenia opłaty, która w świetle art. 85 a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze ma charakter obligatoryjny. Nałożenie tej opłaty nie jest zaś uzależnione od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K.P. - wnosząc o uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – wskazał, że nie prowadzi działalności regulowanej przepisami ustawy – Prawo geologiczne i górnicze a wymierzona opłata ma charakter jawnej represji. Jego zamiarem było bowiem jedynie wyrównanie warstw ziemi i przygotowanie miejsca pod stawek. W ocenie skarżącego organy administracji nie udowodniły podnoszonych w uzasadnieniach okoliczności; organ nie wykazał m.in., że na terenie nieruchomości znajdują się jakiekolwiek złoża. Tym samym wymierzona sankcja administracyjna - jako kara nałożona ponownie za ten sam czyn - jest w pełni nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał m.in., że wymierzona w postępowaniu w sprawie o wykroczenie kara grzywny nie ma znaczenia ani wpływu dla ustalenia określonej przepisami ustawy – Prawo geologiczne i górnicze opłaty eksploatacyjnej; postępowanie administracyjne ma bowiem w tym przypadku charakter odrębny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż te podniesione w skardze. Przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 228 poz. 1947 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji. Natomiast w myśl art. 15 ust. 4 powołanej ustawy zabrania się wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155 poz. 1095 ze zm.). W razie wydobywania kopalin bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Organem właściwym w sprawie ustalenia powyższej opłaty jest właściwy starosta. (art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 b ustawy Prawo geologiczne i górnicze). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że bezsporna jest okoliczność wydobywania przez skarżącego w miesiącu listopadzie 2005 r. kopalin ze złoża na terenie działki nr [...] w N. bez wymaganej koncesji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy. Potwierdzeniem tego jest treść prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia 11 maja 2006 r. Sygn. akt [...], którym uznano K. P. za winnego popełnienia wykroczenia polegającego na wydobywaniu kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji (art. 119 ustawy). Tym samym też Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do tej kwestii. Wobec zaistnienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 85 a ust. 1 ustawy należało nałożyć na skarżącego opłatę eksploatacyjną, o której mowa w tym przepisie. Istotną rolą organów orzekających w sprawie było zatem prawidłowe ustalenie wysokości takiej opłaty. Dokonując oceny działania organów we wskazanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, że organy ustaliły tę wysokość z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt [...] przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 grudnia 2006 r. było nie wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości wielkości wydobytej przez stronę kopaliny, wskazano przy tym, że materiał dowodowy sprawy nie odzwierciedla ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego. Zdaniem Kolegium dowodem takim mogłaby być opinia biegłego. Orzekając w sprawie ponownie organ pierwszej instancji uznał powołanie biegłego za zbędne, uzasadniając swoje stanowisko tym, że w Starostwie Powiatowym są zatrudnione osoby, posiadające identyczne kwalifikacje, z tymi, które powinien posiadać powołany w tej sprawie biegły i wskazano, że obliczeń zmian objętościowych mas ziemnych dokonał pracownik organu, który posiada uprawnienia geodezyjne. Nadto przedstawiono sposób w jaki dokonano ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Takie stanowisko organu pierwszej instancji zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, pomimo wyrażonych wcześniej w decyzji z dnia 25 maja 2007 r. wątpliwości. W tym miejscu Sąd pragnie wskazać, że z treści przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wynika, że intencją ustawodawcy, mającego na uwadze specyfikę materii regulowanej tą ustawą, było zapewnienie działania organów administracji geologicznej, ale też i podmiotów, do których przepisy ustawy mają zastosowanie, przy udziale osób posiadający odpowiednią wiedzę i uprawnienia zawodowe. Przepis art. 101 pkt 3 ustawy stanowi, że organem administracji geologicznej jest starosta działający przy pomocy geologa powiatowego Według przepisu art. 102 ust. 1 tej ustawy do zakresu działania administracji geologicznej należy wykonywanie zadań określonych ustawą, a w szczególności zadań wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu, w tym w pkt 1 wymieniono podejmowanie decyzji niezbędnych do przestrzegania i stosowania ustawy, w tym udzielanie koncesji,. Z kolei art. 103 ust. 1 ustawy określa sprawy należące do właściwości Starosty (jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji), o ile nie zostały zastrzeżone dla wojewody lub ministra wg ustępu 2 i 3 art. 103. Z powyższego wynika, że również decyzja w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 85 a) ust. 1 ustawy winna być wydana przez starostę, ale działającego przy pomocy geologa powiatowego, co jak wynika z akt sprawy w tym przypadku nie miało miejsca. Idąc dalej Sąd pragnie zauważyć, że ustawa nakłada na podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopalni szereg obowiązków, w tym wynikający z art. 69 ust. 1 ustawy obowiązek posiadania dokumentacji mierniczo – geologicznej, która winna być uzupełniania w miarę postępu robót górniczych. Prowadzenie takiej dokumentacji daje możliwość m.in. kontroli przebiegu eksploatacji złoża, w tym wielkości wydobycia. Zgodnie z prawem geologicznym i górniczym, w przypadku kopalin pospolitych do sporządzenia dokumentacji mierniczo-geologicznej są uprawnione osoby posiadające kwalifikacje do sporządzania dokumentacji geologicznej, stwierdzone na podstawie art. 31 ustawy ( art. 70 ust. 2 ustawy). Powyższe rozważania Sądu zmierzają do wskazania, że w sytuacji, gdy ustawodawca przyjmuje określone rozwiązania w odniesieniu do podmiotów prowadzących określoną działalność gospodarczą i nakłada na nie wynikające z tego obowiązki dokumentowania efektów tej działalności ( tutaj wydobywanie kopalin na podstawie koncesji), to brak jest akceptacji dla działania wykluczającego, przy ustalaniu wielkości nielegalnego wydobycia kopalin, wykluczającego zastosowanie tych samych reguł postępowania w odniesieniu do podmiotów, o których mowa w art. 85 a ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd nie może uznać za prawidłowe ustaleń organów odnośnie zmian w zasobach złóż kopalin na przedmiotowej działce, a co za tym idzie ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej w sytuacji, gdy nie zostało to zrobione w formie dokumentacji mierniczo – geologicznej ( w zakresie jaki wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej (Dz. U. Nr 92, poz. 819). Nadto obliczenia, na których oparły się organy orzekające w sprawie zostały wykonane przez osobę nie posiadającą niezbędnych kwalifikacji, lecz przez geodetę. W końcu Sąd pragnie zauważyć, że wyjaśnienia wymaga kwestia przyjęcia do obliczenia ilości wydobytej kopaliny mapy sytuacyjno - wysokościowej przedmiotowej działki obrazującej stan przed okresem eksploatacji złóż - Sąd powziął taka wątpliwość po zapoznaniu się z przebiegiem postępowania wyjaśniającego w sprawie. W protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 6 lutego 2006 r. znajduje się zapis wyjaśnień złożonych w sprawie przez przedstawiciela Urzędu Gminy w L., z których wynika, że prace ziemne na przedmiotowej działce miały polegać m.in. na usunięciu nieurodzajnego piasku, które miało polegać na jego zepchnięciu do wówczas istniejącego zagłębienia terenowego znajdującego się w sąsiedztwie jeziora, nienaniesionego na mapę sytuacyjno-wysokościową. Stwierdzono również, że sprawa powstania zagłębienia była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Urząd Gminy w roku 2005 r. Powstaje w związku z powyższym pytanie, czy w toku rozprawy mowa była o istniejącym na przedmiotowej działce przed listopadem 2005 r., zagłębieniu, a jeżeli tak, to z akt sprawy nie wynika by fakt ten został uwzględniony przy ustalaniu wielkości wydobycia ( vide mapa sytuacyjno – wysokościowa obrazująca stan działki przed okresem eksploatacji złóż). Zatem, gdyby okazało się, że takie zagłębienie na działce przez listopadem 2005 r. istniało, oznaczałoby to, że objętość mas ziemi wynikająca z mapy, o której była mowa powyżej, byłaby mniejsza o tej przyjętej do ustalenia wielkości wydobycia kopaliny. Mając to na uwadze Sąd uznał, że brak wyczerpujących ustaleń co do okoliczności istotnych dla prawidłowego zastosowania art. 85a ust. 1 ustawy, jak też dokonanie ich z pominięciem wymogów wynikających z przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze, skutkować musi oceną, że organy administracji naruszyły przepisy procedury zobowiązujące do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w drodze wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazać należy, że fakt ukarania skarżącego za popełnienie wykroczenia, o którym mowa w art. 119 pkt 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze (wyrok z dnia 11 maja 2006 r. ), nie stanowi przeszkody do nałożenia na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Ten ostatni obowiązek wynika z przyjętej w ustawie zasady uiszczania opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopaliną, która w przypadku uregulowanym w art. 85 a ustawy ulega powyższego z uwagi na naganność postępowania osoby dokonującej nielegalnego wydobycia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ, po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, wyda stosowną decyzję.