III SA/Gd 921/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wykreślenia wpisu z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 18 września 2014r. nr [...], wydanym wobec W. F. w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144, art. 10 i art. 28 k.p.a. uchylił postanowienie Starosty z dnia 28 lipca 2014r. [...], którym zawieszono postępowanie dotyczące wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków wpisu użytkownika Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jedną z przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania jest - w myśl art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. - śmierć strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Ustalono, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w wyniku wniosku W. F. z dnia 14 grudnia 2012 roku. W toku prowadzonych czynności organ I instancji powziął wiadomość o śmierci jednej ze stron postępowania, tj. R. F.. Organ wyjaśnił, że Starosta prowadząc postępowanie nie ustalił skutecznie wszystkich stron postępowania, a organy administracji publicznej - zgodnie z art. 10 k.p.a. - obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżone postanowienie z dnia 28 lipca 2014 r. zostało skierowane jedynie do W. F. oraz Lasów Państwowych Nadleśnictwa , podczas gdy w księdze wieczystej nr [...] i na kopii wypisu z ewidencji gruntów i budynków jako właściciele nieruchomości są wykazane osoby, tj. E. J. i E. R., F. H., F. M., F. M., F. K., F. K., F. R., F. S., K. J., P. M., S. T., Sz. H.. Organ pierwszej instancji podjął kroki w celu ustalenia wszystkich stron toczącego się postępowania kierując pisma do W. F. oraz Sądu Rejonowego w K. VI Zamiejscowego Wydziału Cywilnego z siedzibą w K. z prośbą o wskazanie stron postępowania, ale były to działania niewystarczające. To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia kręgu stron prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego, zgodnie z wymogami art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że Starosta był w posiadaniu postanowień Sądu Rejonowego w K. VI Zamiejscowego Wydziału Cywilnego z siedzibą w K. (sygnatura akt [...]), z których wynika, że oznaczono nowych spadkobierców osób dotychczas wykazanych w operacie ewidencyjnym nieruchomości wskazanych w księdze wieczystej nr [...]. Zatem organ pierwszej instancji powinien podjąć działania, mające na celu ustalenie danych nowych spadkobierców, aby zapewnić im czynny udział w prowadzonym postępowaniu dotyczącym wykreślenia w operacie ewidencyjnym jako użytkownika Lasów Państwowych Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo nieruchomości numer: [...] położonych w obrębie R.. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Starosta miał dołożyć wszelkich starań w celu ustalenia stron omawianego postępowania administracyjnego oraz zapewnienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie wniósł W. F., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty i wydania wyroku nakazującego wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków wpisu użytkownika – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki leśne nr [...] w obrębie R., Gmina o obszarze 77,5 h. Podał, że Starosta bez podstawy prawnej wpisał do rejestru gruntów w pozycji [...] użytkownika - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo. Zapis ten jest sprzeczny z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący wniósł o wydanie wyroku zobowiązującego Starostę do przestrzegania obowiązującego prawa, w tym art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nadleśnictwo nigdy nie uzyskało tytułu prawnego do władania gruntem, nie może być także użytkownikiem, gdyż nie zostało ustanowione użytkownikiem aktem notarialnym, a użytkowania nie można nabyć przez zasiedzenie. Skarżący podał, że w następstwie jego wniosku Sąd Rejonowy w K. - Wydział Ksiąg Wieczystych w dniu 07.12.2011r. dokonał zmiany własności w księdze wieczystej gruntów leśnych. O zmianie prawa własności został poinformowany zawiadomieniem, które zostało przesłane do Starostwa Powiatowego. Zawiadomienie obliguje Starostę do zmiany prawa własności w rejestrze gruntów. Czynność tę wykonuje Starosta z mocy prawa i jest to czynność techniczno-deklaratoryjna, nie wymagająca wszczęcia postępowania administracyjnego. Z kolei postępowanie prowadzone przed Sądem w K. jest nie istotne dla przedmiotowego postępowania. Nie ma też znaczenia , czy jeden z właścicieli zmarł w czasie prowadzonego postępowania, ponieważ nie był wnioskodawcą i nie uczestniczył w postępowaniu na żadnym etapie sprawy. Odnośnie zaskarżonego rozstrzygnięcia skarżący podał, że się z nim nie zgadza. Organ nadzoru zmienił swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podzielił pogląd Starosty, że wykreślenie użytkownika może się odbyć w postępowaniu administracyjnym, przez wzywanie właścicieli i ustalanie ich następców prawnych. Zdaniem skarżącego działania Starosty zmierzają do odroczenia wykreślenia użytkownika, skomplikowania postępowania lub przejęcia uprawnienia sądów powszechnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że w sprawie nie podlegały ocenie opisane w skardze zagadnienia, dotyczące praw własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że – wbrew oczekiwaniu skarżącego – Sąd rozpoznający wniesioną skargę nie może dokonać oceny prawidłowości działania Starosty , dotyczącego wpisu do ewidencji gruntów i budynków Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa jako użytkownika działek [...], ani też nakazać organom wykreślenia tego wpisu z ewidencji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest jedynie legalność, czyli zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uchylającego postanowienie Starosty , którym dokonano zawieszenia postępowania dotyczącego wykreślenia wpisu użytkownika z ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie wszczęto na skutek wniosku skarżącego, który twierdzi, że wpisu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa do ewidencji gruntów i budynków jako użytkownika w/w nieruchomości dokonano z naruszeniem prawa. W zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania, a organ pierwszej instancji, prowadzący postępowanie w sprawie wykreślenia wpisu , powinien ustalić prawidłowy krąg stron tegoż postępowania w celu jego prowadzenia z poszanowaniem praw wszystkich stron. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( jt. Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz.1287 ze zm.), dalej zwanej "ustawą". Art. 24 ust. 2b ustawy stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Z kolei art. 24 ust. 2c stanowi, że odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Mając na uwadze treść powyższych przepisów oraz fakt, że skarżący domaga się wykreślenia z ewidencji wpisu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa jako użytkownika stwierdzić należy, że zarówno uwzględnienie jego wniosku ( wykreślenie wpisu) , jak i odmowa jego uwzględnienia ( odmowa wykreślenia wpisu) może odbyć się jedynie w drodze decyzji administracyjnej ( art. 24 ust. 2b pkt 2 lub art. 24 ust. 2c ustawy) . Usunięcie wpisu, sprostowanie lub zmiana na wniosek strony powinna dokonać się w formie decyzji administracyjnej ( por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt I OSK 495/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 114/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niniejsze postępowanie dotyczy wykreślenia wpisu użytkownika z ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla konkretnych nieruchomości. Wykreślenie wpisu z ewidencji gruntów i budynków dotyczy interesu prawnego właścicieli nieruchomości, dla których prowadzona jest ta ewidencja. Do tej pory postępowanie prowadzone było jedynie wobec Lasów Państwowych Nadleśnictwa oraz W. F., którym doręczono postanowienia wydane w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych nie wynika jednak, by postępowanie, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 14 grudnia 2012 r., było prowadzone wobec R. F. , który ujęty jest jako właściciel tak w ewidencji gruntów i budynków, jak i w księdze wieczystej. Fakt ten skarżący potwierdza w skardze, choć wyprowadza z niego odmienne niż organ , wnioski. R. F. zmarł w toku niniejszego postępowania - w dniu 16 kwietnia 2014 r. Należy zwrócić uwagę, że W. F. został ustanowiony przez Sąd kuratorem spadku po kilku osobach, jednak nie legitymuje się postanowieniem sądu o ustanowieniu go kuratorem spadku po zmarłym R. F.. Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków oraz z odpisu z księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowych nieruchomości wynika, że krąg współwłaścicieli obejmuje nie jedną, a kilka osób, a ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w księdze wieczystej wpisano ostrzeżenie dotyczące nabycia spadku przez osoby dotychczas nie wykazane w ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził, że to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania. Z postanowienia tego wynika również , że organ pierwszej instancji nie wykorzystał wszelkich możliwości dokonania takich ustaleń. W tej sytuacji wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia zawieszającego postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. , który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105) - było co najmniej przedwczesne. Wobec powyższego organ odwoławczy zasadnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie natomiast z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Podkreślenia wymaga, że przepis ten mówi o "odpowiednim" zastosowaniu przepisów dotyczących odwołań do zażaleń. Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania – art. 28 k.p.a. , art. 10 k.p.a., art. 7 k.p.a. Prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że konieczne jest ustalenie przez organ pierwszej instancji pełnego kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał też organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy. Nadmienić jedynie należy, że organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze treść art. 30 § 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.