III SA/Gd 936/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 28 lutego 2013 r. nr [...] Decyzją z dnia 28 lutego 2013r. Burmistrz odmówił J. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem M. S. W uzasadnieniu organ ustalił, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem M. S. posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na okres do 31.05.2014r. M. S. po przebytym wypadku jest osobą niesamodzielną z porażeniem lewej strony ciała. Porusza się na wózku inwalidzkim. J. S. nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Rodzice niepełnosprawnego pozostają w zatrudnieniu i nie zamierzają ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne na syna. Siostra – M. N. również nie zamierzała ubiegać się o to świadczenie. Ponadto ustalono, że niepełnosprawny brat wymaga pomocy w podstawowych czynnościach życiowych – myciu, kąpieli, podawaniu lekarstw, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, przemieszczaniu się po lokalu. Opiekę nad bratem sprawuje wnioskodawca. Organ powołał przepisy art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że ww. normy nie wyjaśniają w jakich przypadkach należałoby przyjąć, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie tej opieki świadczyć. Zdaniem organu przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną sprawować przez te osoby opieki nad chorym. Zatem nie można było przyjąć, że fakt zatrudnienia osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą stałej opieki wyłącza możliwość sprawowania przez te osoby opieki nad chorym członkiem rodziny. W sprawie natomiast organ nie znalazł obiektywnych - czyli niezależnych od woli tych osób, przeszkód do sprawowania opieki nad synem przez rodziców, którzy są aktywni zawodowo. Okoliczność ta stanowiła zasadniczą podstawę odmowy przyznania świadczenia J. S. W odwołaniu od tej decyzji J. S. nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu. Podniósł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określa, że zatrudnienie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną jest przesłanką negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji, rezygnującej lub nie podejmującej zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Ponadto z uwagi na schorzenia rodziców kwestia sprawowania przez nich opieki nad bratem także nie rozwiązałaby problemu. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą podstawą odmowy przyznania świadczenia było to, że rodzice M. S. są aktywni zawodowo. Wskazując na unormowania zawarte w przepisach art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ podał, że ustawodawca przesądził, iż jedynie znaczny stopień niepełnosprawności zwalnia od opieki osobę obciążoną w pierwszej kolejności obowiązkiem alimentacyjnym. Zdaniem Kolegium problemy zdrowotne rodziców nie są przeszkodą do sprawowania przez nich opieki nad niepełnosprawnym synem. Co więcej fakt czynności zawodowej nie pozbawia osoby pracującej zdolności do sprawowania opieki nad chorym krewnym i nie zwalania jej z ciążącego na niej względem niego obowiązku alimentacyjnego. Co więcej wnioskodawca jest osobą 25-letnią, mieszka razem z rodzicami. Pracował przez rok do 17.10.2011r. Umowa uległa rozwiązaniu na długo przed wystąpieniem niepełnosprawności brata w dniu 12 marca 2013r. W ocenie organu ww. sytuacja nie wymusza rezygnacji z zatrudnienia, by podjąć się opieki nad niepełnosprawnym. Ponadto celem świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zaspokajanie potrzeb rehabilitacyjnych. Organ podał też, że na stanowisko organu nie miała wpływu nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. S. podnosząc, że organy dokonały błędnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący twierdził, że ww. przepis umożliwiał mu ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Ustawodawca nie definiował bowiem pojęcia "niemożność sprawowania opieki" przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu względem niepełnosprawnego. Dopiero po wejściu w życie przepisu art. 17 ust. 1a ustawy posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z niepełnosprawnym dało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej alimentacyjne w dalszej kolejności względem osoby niepełnosprawnej. Zdaniem skarżącego zawężająca interpretacja przypadków niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu prowadzi do naruszenia konstytucyjnych standardów ochrony rodziny. Dalej skarżący podniósł, że jest odpowiednią osobą do sprawowania opieki nad bratem m.in. ze względu na swój stan zdrowia, ale także z uwagi na konieczność posiadania siły i sprawności fizycznej. W ocenie skarżącego organy potraktowały jego sprawę zbyt lekceważąco. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie – jako złożonej po terminie, ewentualnie o oddalenie. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 7 grudnia 2012 r., tym samym, mając na uwadze treść art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust.1a ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z kolei art. 128 tego kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stwierdzić trzeba, że faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do ustalenia, że została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 17 ust.1a ustawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że skarżący nie wykazał, iż nie może podjąć zatrudnienia, bowiem opiekuje się swoim bratem. W odwołaniu skarżący podawał, że wypadek brata wydarzył się dwa miesiące po zakończeniu przez niego studiów i w związku z zaistniałą sytuacją nie mógł podjąć zatrudnienia był bowiem potrzebny by pomóc rodzicom w opiece nad ciężko chorym synem, zaś później wykonywał tę opiekę sam. Nie można przy tym czynić zarzutu skarżącemu, że kwotę ewentualnie otrzymanego zasiłku mógłby przeznaczyć na współfinansowanie rehabilitacji brata, bowiem może on dysponować własnymi środkami finansowymi dowolnie. Z kolei oba orzekające w sprawie organy uznały, że rodzice wymagającego opieki M. S. są zatrudnieni, co nie stanowi o braku możliwości sprawowania przez nich opieki nad synem. Organ odwoławczy nadto stwierdził, że z powołanych wyżej przepisów ustawy wynika, że jedynie znaczny stopień niepełnosprawności zwalnia od opieki osobę obciążoną w pierwszej kolejności obowiązkiem alimentacyjnym. Z takim stanowiskiem Sąd się nie zgadza. Prawidłowo organy przyjęły, że okoliczność, iż obowiązek alimentacyjny rodziców M. S. względem niego wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącego względem brata (stosownie do treści art. 129 par. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), uzasadnia konieczność oceny wniosku poprzez pryzmat treści art. 17 ust. 1a ustawy. W świetle tego przepisu należało w niniejszej sprawie rozważyć, czy rodzice skarżącego są w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "niemożności sprawowania opieki" przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu względem niepełnosprawnego. Bezsporne jest w orzecznictwie, że pozostawanie w zatrudnieniu nie stanowi obiektywnej okoliczności wyłączającej możliwość sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1a ustawy ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r. I OSK 198/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się z kolei do stanowiska organu odwoławczego, że to jedynie znaczny stopień niepełnosprawności zwalnia od opieki osobę obciążoną w pierwszej kolejności obowiązkiem alimentacyjnym, należy zauważyć, że dopiero od momentu wejścia w życie zmiany przepisu art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzonych powołaną wyżej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r., legitymowanie się dokumentem w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby spokrewnione z niepełnosprawnym w pierwszym stopniu, stało się równoznaczne z zaistnieniem sytuacji niemożności sprawowania przez nich opieki nad niepełnosprawnym i otworzyło możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby dalej spokrewnione. Jednak, jak wskazano wcześniej, przepis w nowym brzmieniu nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Tym samym, stanowisko organu odwoławczego w powyższej kwestii było błędne. Wskazać należy, że na mocy przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012r. niemożność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym uzasadniać mógł splot różnych okoliczności, które obiektywnie tj. niezależnie od woli najbliższego krewnego, nie pozwalały spokrewnionemu w pierwszym stopniu względem niepełnosprawnego członka rodziny, na wywiązywanie się z opieki nad nim. Na takie obiektywne okoliczności powoływał się skarżący wskazując na stan zdrowia obojga rodziców, który uniemożliwia sprawowanie opieki nad synem, a co związane jest m.in. z koniecznością podnoszenia i przenoszenia ważącego 72 kg człowieka. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy stwierdził jedynie, że problemy zdrowotne rodziców nie stanowią przeszkody do sprawowania opieki nad synem. Z powyższego wynika, że organ ten w ogóle nie zweryfikował ww. twierdzeń skarżącego mimo, że ustalenie zaistnienia przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, było jego obowiązkiem. Zasada dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 k.p.a.) nakazuje, by organ odwoławczy rozpoznając odwołanie orzekł po raz kolejny merytorycznie w sprawie. W sprawie niniejszej właściwy do realizacji świadczenia organ, nie zweryfikował własnymi działaniami twierdzeń skarżącego o niemożności sprawowania przez rodziców opieki nad synem. W konsekwencji, zdaniem Sądu, uchylił się od wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń bez właściwej oceny materiału dowodowego. Jak wynika z powyższego naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Ponieważ kwestia niemożności sprawowania opieki nad synem przez rodziców (z uwagi na ich stan zdrowia) pojawiła się dopiero na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, nie można postawić zarzutu organowi pierwszej instancji, że się do niej nie odniósł. Mając jednak na uwadze, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak również będzie to wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, Sąd postanowił uchylić również decyzję organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania.