III SA/Gd 960/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę. Decyzją z dnia 10 lutego 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o duchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), art. 99 ust. 1 punkt 1, ust. 2 punkt 2 i art. 49 ust. 1 punkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) Starosta [...] skierował J. K., posiadającego prawo jazdy kat. B, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kat. B (egzamin teoretyczny i praktyczny) w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest następstwem wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 8 lipca 2015 r. W przedmiotowym wniosku wskazano, że J. K. w okresie 16 stycznia – 22 czerwca 2015 r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego uzyskując łącznie 25 punktów karnych. Organ wskazał, że kompetencja Starosty [...] do wydania decyzji wynika z art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. W pouczeniu od decyzji zawarta została informacja, że do egzaminu należy przystąpić do dnia 15 kwietnia 2016 r. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że w przypadku niepoddania się egzaminowi zostanie wydana decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 punkt 4 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu J. K. wniósł o jej uchylenie podając, iż organ kieruje odwołującego na egzamin kwalifikacyjny wyznaczając termin do 15 kwietnia 2016 r. Wyznaczając taki termin organ nie może następną decyzją zatrzymać prawa jazdy i to jeszcze przy nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto wbrew twierdzeniu organu zawartemu w decyzji, odwołujący nie został zapoznany z końcowym materiałem dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 września 2016 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z wniosku złożonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wynikało, iż odwołujący otrzymał łącznie 25 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od 16 stycznia 2015 r. do 22 czerwca 2015 r., to jest: w dniach 16 stycznia 2015 r. i 22 czerwca 2015 r. za spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - kolizja drogowa po 6 punktów, za przekroczenie prędkości w dniach 30 marca 2015 r. oraz 2 maja 2015 r. – 2 punkty i 6 punktów, a także za niestosowanie się do znaku B-25 lub B-26 – "zakaz wyprzedzania", w dniu 14 marca 2015 r. - 5 punktów, co daje łącznie 25 punktów. Kolegium wyjaśniło, iż skutek w postaci obligatoryjnego skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji następuje z mocy samej ustawy, po przekroczeniu 24 punktów, to jest na podstawie art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie odwołujący przekroczył 24 punkty za naruszenia przepisów ruchu drogowego, zasadnym było, w ocenie Kolegium, skierowanie odwołującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w związku z wątpliwościami strony co do prawidłowości jednego z mandatów, zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia sprawy z odwołania strony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Strona podnosiła, iż na mandacie pieczęć nie ma godła i w związku z tym wnosiła aby wobec niewłaściwego dokumentu stwierdzającego wykroczenie, odstąpiono od egzekwowania kary za jego popełnienie. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie, informując jednocześnie stronę, iż w dniu 10 grudnia 2015 r. Komenda Wojewódzka Policji w [...] uznała swój wniosek za aktualny i w pełni zasadny. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło także, że zaskarżona decyzją zawierała w pouczeniu informację, iż do egzaminu należy przystąpić niezwłocznie, tzn. w najbliższym terminie ustalonym w ośrodku ruchu drogowego, do dnia 15 kwietnia 2016 r. Kolegium przyznało, iż wyznaczenie konkretnej daty w pouczeniu było nieprawidłowe. Strona jednak ma obowiązek przystąpić do takiego egzaminu niezwłocznie, po uprawomocnieniu się decyzji, bez konieczności wyznaczania konkretnej daty. Z uwagi na to, iż wyznaczenia daty nie zawarto w rozstrzygnięciu decyzji lecz w pouczeniu, w którym to pouczono stronę o konsekwencjach nie poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, Kolegium uznało, iż nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dalej organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu, iż odwołujący nie zapoznał się z materiałem dowodowym wyjaśnił, iż w aktach sprawy znajdują się pisma strony kierowane do różnych instytucji, w związku z kwestionowanym mandatem z dnia 2 maja 2015 r. Organ pierwszej instancji nie prowadził żadnego odrębnego postępowania w sprawie tego mandatu, bowiem informacja uzyskana z ewidencji kierowców, którą prowadzi Policja, jest dla organu orzekającego w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wiążąca. Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie jest organem kontrolnym w stosunku do Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Co ważne, po zakończeniu postępowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], organ pierwszej instancji poinformował o tym stronę, podejmując zawieszone postępowanie. W związku z powyższym Kolegium uznało, iż również ten zarzut nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto w siedzibie Kolegium w dniu 23 marca 2016 r. strona zapoznała się z aktami sprawy, w tym organu pierwszej instancji i nie wniosła żadnych uwag. Z treścią powyższej decyzji odwołujący się nie zgodził wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Kolegium powinno samodzielnie ocenić kwestionowany przez niego dokument w postaci mandatu. Taką możliwość ma również sąd administracyjny. Argumentacja Kolegium, że skarżący uczestniczył w postępowaniu nie zwalnia nadto organu z obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Zapoznanie się z aktami sprawy w siedzibie Kolegium nie jest równoznaczne z wypełnieniem wymogu określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego albowiem etapy postępowania przed organem pierwszej instancji i organem odwoławczym się różnią. Twierdzenie, że Kolegium nie jest organem kontrolnym w stosunku do Komendanta Wojewódzkiego Policji nie pozbawia Kolegium prawa oceny dokumentów, na które tenże Komendant wskazuje. Ponadto skarżący zwrócił uwagę iż w uzasadnieniu decyzji Kolegium pisze że wniosek o skierowanie dotyczył J. S. (vide: 4 linijka od dołu na stronie 1). Taka sytuacja, zdaniem skarżącego, nie budzi zaufania do organu administracji jeżeli jest mu obojętne czyją sprawę rozpatruję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 września 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 10 lutego 2016 r. nr [...], o skierowaniu J. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kat. B (egzamin teoretyczny i praktyczny) w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. 2012 r., poz. 488, zwanego dalej rozporządzaniem). Należy tutaj wskazać, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 1 stycznia 2017 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi, że komendant wojewódzki Policji prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W takiej sytuacji komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy (§ 7 ust. 1 punkt 2 rozporządzenia). Wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że organ administracji, jak też sąd administracyjny nie może dokonywać oceny zasadności uznania, że ktoś przekroczył przepisy ruchu drogowego czy też "prawidłowości zakwalifikowania" przekroczenia przepisów ruchu drogowego przez osobę, wobec której komendant wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji. Ilość punktów jest pochodną stwierdzenia przekroczenia przepisów ruchu drogowego oraz kwalifikacji takiego przekroczenia (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 855/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji w [...] wystąpił z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji J. K. wobec przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Uzasadnieniem tego wniosku jest wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego, z którego wynika, że skarżący w okresie od 16 stycznia 2015 r. do 22 czerwca 2015 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego. Skierowanie do organu pierwszej instancji przedmiotowego wniosku dawało podstawę do wydania decyzji na podstawie w art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Należy też stwierdzić, że organ w tym przypadku miał obowiązek ("kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega"), a nie tylko prawo, skierować skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Należy w tym miejscu wskazać, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Organ ten, co należy podkreślić, ma również kompetencję do usuwania punktów karnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 503/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), w sytuacji w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonywanych wpisów. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ, wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji (w razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego), decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie ma uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały określonemu kierowcy punkty karne. Takich uprawnień nie ma również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy od decyzji wydawanych w tych sprawach. Ani więc organ pierwszej instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prowadząc toczące się przed nimi postępowania, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów naliczonych kierowcy ze względu na naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organy te wiąże tym samym wniosek komendanta Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeśli w ewidencji wykazane jest, że kierowcy temu przypisano więcej niż 24 punkty karne. Tym samym, powoływanie się przez skarżącego na nieważność jednego z nałożonych mandatów (z dnia 2 maja 2015 r.) poprzez brak prawidłowej pieczęci nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Skarżący w ramach niniejszego postępowania nie może kwestionować zasadności prowadzonego postępowania wykroczeniowego oraz sposobu naliczenia punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, albowiem służą do tego odrębne tryby postępowania. Kwestia ta wykraczała poza granice niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego nie podlegała badaniu przez Sąd. Słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Ke 33/10; orzeczenie dostępne w bazie jak wyżej), że skoro ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji i organ ten dokonuje wpisów do ewidencji, przy czym wpisy ostateczne są dokonywane na podstawie prawomocnych wyroków, mandatów i orzeczeń, które tylko w odrębnym postępowaniu mogą zostać uchylone, to starosta (prezydent miasta, burmistrz) kierując na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest związany wnioskiem w tym sensie, że nie ma uprawnień do badania prawidłowości wpisów w zakresie ilości punktów karnych ani też badania, czy kierowca, którego wniosek dotyczy, faktycznie dopuścił się wykroczenia drogowego. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego, a dotyczącego naruszenia zawartej w art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej Sąd wskazuje, iż w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego istotnie w pewnym fragmencie znalazło się imię i nazwisko osoby innej niż skarżący. Błąd ten należy poczytywać wyłącznie jako błąd pisarski, który nie miał wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Również nie zasługują na uwzględnienie zarzuty związane z niezawiadomieniem skarżącego przez organ pierwszej instancji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Wyjaśnić należy, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak wyżej wskazano, ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy starosta (prezydent) nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez właściwego komendanta Policji. Należy podnieść, że kontrolowane postępowanie, w tym wydana w nim decyzja organu pierwszej instancji, powinno być oceniane z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, treści pism i informacji kierowanych do strony. Te natomiast wskazują, że skarżący już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji miał pełną wiedzę o podstawach prawnych i przyczynach faktycznych skierowania na sprawdzenie kwalifikacji. Wynika to z faktu doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania (vide: zawiadomienie z dnia 8 lipca 2015 r.) oraz postanowienia z dnia 10 grudnia 2015 r. o podjęciu zawieszonego postepowania (w aktach administracyjnych sprawy). Wymienione dokumenty zawierały wskazanie podstaw prawnych ich wydania oraz wyjaśnienie okoliczności prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania spornego skierowania. Nie można zatem przyjąć w okolicznościach sprawy, że organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma nadto organ odwoławczy uznając, iż wskazanie terminu, w jakim skarżący miał poddać się sprawdzeniu kwalifikacji było nieprawidłowe. Jednakże wskazanie tego terminu w treści pouczenia a nie w rozstrzygnięciu zawartym w decyzji nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.