III SA/Gd 978/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia 26 lutego 2016 r. Rada Gminy S. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016, poz. 446) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015, poz. 460 ze zm.) zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę stanowiącą działki nr [...] oraz drogę stanowiącą działki [...] w obrębie geodezyjnym Miasta S. Przebieg drogi określono w załączniku nr 1 do uchwały (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy S. (§ 2 uchwały). W § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wojewoda [...]. W ocenie organu nadzoru uchwała wymaga stwierdzenia jej nieważności ponieważ została podjęta przez Radę Gminy S. z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze tej gminy. W ocenie Wojewody, Rada Gminy S. podjęła zatem uchwałę wykraczająca poza przysługujące jej kompetencje. Uchwała określa bowiem kategorię drogi stanowiącej, co prawda, własność Gminy S., ale zlokalizowanej na terenie sąsiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W odpowiedzi pełnomocnik Rady Gminy S. wniósł o oddalenie skargi. Strona stanęła na stanowisku, że fakt przysługiwania prawa własności do działek upoważniał gminę do podjęcia uchwały. Wskazano także, że podjęcie uchwały było celowe i koniecznie. Droga łączy się bowiem z drogą publiczną przebiegająca przez obszar administracyjny Gminy S., leżący w sąsiedztwie obwodnicy Miasta S., który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod inwestycje gospodarcze. Tereny te cieszą się dużym zainteresowaniem. Znaczna część działek znalazła już nabywców, którzy planują w najbliższym czasie rozpocząć działalność na tym terenie. Podjęta uchwała miała poprawić komunikacją do miasta S. oraz placówek instytucji publicznych, a także ośrodków gospodarczych regionu oraz - poprawę połączeń lokalnych z drogami publicznymi wyższej kategorii, w tym przypadku - z drogą wojewódzką. Podjęcie uchwały miało również na uwadze wymiar ekonomiczny. Gmina S. zaplanowała przeprowadzenie inwestycji na drodze łączącej obie drogi będące przedmiotem zaskarżonej uchwały. Z uwagi na obowiązek racjonalnego wydatkowania środków publicznych, w ocenie Rady Gminy S., uzasadnioną decyzją było podjęcie uchwały o zaliczeniu nowych dróg do kategorii dróg publicznych w celu zrealizowania robót na całej nieruchomości drogowej, stanowiącej dojazd do terenów inwestycyjnych. Inaczej inwestycje drogowe musiałyby być przeprowadzone jako dwie niezależne inwestycje. Wykonanie robót jedynie na części drogi, nie miałoby racjonalnego uzasadnienia, gdyż z drogi wybudowanej częściowo nie można by było korzystać. Zrealizowanie planowanej inwestycji poprawiłoby komunikację pomiędzy terenami obu samorządów, co byłoby korzystne zarówno dla mieszkańców Gminy S., jak i Miasta S. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy S. planowała jednocześnie przejęcie utrzymania powyższych dróg przez Gminę S., a więc –zrealizowanie uchwały nie wiązałoby się z dodatkowymi kosztami dla innej jednostki samorządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika , że uwzględniając skargę na uchwałę Sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy uwzględnić, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 cyt. ustawy przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd następuje, gdy zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wniesiona przez Wojewodę [...] skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała niewątpliwie narusza art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane naruszenie ma jednocześnie charakter istotny, ponieważ dotyczy naruszenia przepisów o charakterze kompetencyjnym. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] powołując się na art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Na podstawie uchwały Rada Gminy S. zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowane na obszarze należącym administracyjnie do sąsiedniej jednostki samorządu terytorialnego, czyli Miasta S. Drogi, których dotyczy zaskarżona uchwała zlokalizowane są odpowiednio na działkach [...] oraz [...]. Działki te stanowią własność Gminy S. Administracyjnie przynależą jednak do obszaru sąsiedniej gminy tj. Miasta S.. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powyższa regulacja stanowi wyraz wynikającej z art. 94 Konstytucji RP zasady, że organy samorządu terytorialnego podejmują akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na postawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie. Mając na uwadze przytoczone przepisy prawa oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody [...], że Rada Gminy S. podejmując zaskarżoną uchwałę, wykroczyła poza przysługujące jej kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego. Odpowiadając na zarzuty skargi, Rada Gminy S. stanęła na stanowisku, że okoliczność, iż działki, na których zlokalizowane są drogi, leżą na obszarze Miasta S., nie wyłącza kompetencji do wydania zaskarżonej uchwały. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest bowiem, w ocenie strony, legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów objętych uchwałą. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego wynika, że Gmina S. może wobec przedmiotowych działek realizować swoje uprawnienia właścicielskie. Nie jest jednak uprawniona do stanowienia aktów prawa miejscowego, dotyczącego ww. działek. Z mocy prawa kompetencja ta należy bowiem tylko i wyłącznie do organów gminy, na obszarze której działki te się fizycznie znajdują. Podkreślenia wymaga, że prawo własności samo w sobie nie upoważnia do podejmowania aktów prawa miejscowego dotyczących działek, których gmina jest właścicielem. Oczywiście może się zdarzyć, że gmina podejmuje uchwały dotyczące działek, co do których przysługuje jej tytuł własności - warunkiem ważności takich uchwał jest jednak to, czy działki te są również zlokalizowanie na obszarze gminy, która podjęła uchwałę, tj. jak wymagają tego przepisy – znajdują się na obszarze działania organów tej konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony. Odnosząc się końcowo do wskazanych w odpowiedzi na skargę argumentów, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych spowoduje wiele wymiernych korzyści dla mieszkańców obu gmin, tj. zarówno Gminy S., jak i Miasta S., Sąd wskazuje, że dokonywana w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrola aktów organów administracji, w tym uchwał jednostek samorządu terytorialnego opiera się wyłącznie na kryterium ich zgodności z prawem. Zaskarżona uchwała nie podlega tym samym ocenie Sądu pod względem jej celowości i słuszności. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.