III SA/Gd 984/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia 24 maja 2016 r. Rada Gminy S. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016, poz. 446) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015, poz. 460 ze zm.) zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę stanowiącą ulicę [...], zlokalizowaną na działkach nr [...] Przebieg drogi określono w załączniku nr 1 do uchwały (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy S. (§ 2 uchwały). W § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wojewoda [...]. W ocenie organu nadzoru uchwała wymaga stwierdzenia jej nieważności ponieważ została podjęta przez Radę Gminy S. z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016, poz. 446 ). W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze tej gminy. W ocenie Wojewody, Rada Gminy S. podjęła zatem uchwałę wykraczająca poza przysługujące jej kompetencje. Uchwała określa bowiem kategorię drogi stanowiącej, co prawda, własność Gminy S., ale zlokalizowanej na terenie sąsiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W odpowiedzi pełnomocnik Rady Gminy S. wniósł o oddalenie skargi. Strona stanęła na stanowisku, że fakt przysługiwania prawa własności do w/w działek upoważniał gminę do podjęcia uchwały. Wskazano także, że pojęcie uchwały było celowe i koniecznie, jako związane z planowaną inwestycją, obejmującą nową drogę gminną i istniejącą już drogę publiczną, o dużym znaczeniu lokalnym. Inwestycja miała polegać na poszerzeniu dróg w celu poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz zapewnieniu lepszej komunikacji mieszkańcom Gminy i Miasta S.. Wykonanie robót jedynie na odcinku, który już stanowi drogę publiczną, nie miałoby racjonalnego uzasadnienia i faktycznie nie wypłynęłoby na poprawę przejezdności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględniając skargę na uchwałę Sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy uwzględnić, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 cyt. ustawy przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd następuje wówczas, gdy zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wniesiona przez Wojewodę [...] skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała niewątpliwie narusza art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane naruszenie ma jednocześnie charakter istotny, ponieważ dotyczy naruszenia przepisów o charakterze kompetencyjnym. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] powołując się na art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Na podstawie uchwały Rada Gminy S. zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę zlokalizowaną na obszarze należącym administracyjnie do sąsiedniej jednostki samorządu terytorialnego, czyli Miasta S. Droga stanowiąca [...], której dotyczy zaskarżona uchwała, zlokalizowana jest na działkach nr [...]. Działki te stanowią własność Gminy S.. Administracyjnie przynależą jednak do obszaru sąsiedniej gminy tj. Miasta S.. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powyższa regulacja stanowi wyraz wynikającej z art. 94 Konstytucji RP zasady, że organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na postawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie. Mając na uwadze przytoczone przepisy prawa oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody [...], że Rada Gminy S. podejmując zaskarżoną uchwałę, wykroczyła poza przysługujące jej kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego. Odpowiadając na zarzuty skargi, Rada Gminy S. stanęła na stanowisku, że okoliczność, iż działki, na których zlokalizowana jest droga, leżą na obszarze Miasta S., nie wyłącza kompetencji do wydania zaskarżonej uchwały. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest bowiem, w ocenie strony, legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów objętych uchwałą. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego wynika, że Gmina S. może wobec przedmiotowych działek realizować swoje uprawnienia właścicielskie. Nie jest jednak uprawniona do stanowienia aktów prawa miejscowego, dotyczącego ww. działek. Z mocy prawa kompetencja ta należy bowiem tylko i wyłącznie do organów gminy, na obszarze której działki te się fizycznie znajdują. Podkreślenia wymaga, że prawo własności samo w sobie nie upoważnia do podejmowania aktów prawa miejscowego dotyczących działek, których gmina jest właścicielem. Oczywiście często się zdarza, że gmina podejmuje uchwały dotyczące działek, co do których przysługuje jej tytuł własności - warunkiem ważności takich uchwał jest jednak to, czy działki te są również zlokalizowanie na obszarze gminy, która podjęła uchwałę, tj. jak wymagają tego przepisy – znajdującej się na obszarze działania organów tej konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony. Odnosząc się końcowo do wskazanych w odpowiedzi na skargę argumentów, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych spowoduje wiele wymiernych korzyści dla mieszkańców obu gmin, tj. zarówno Gminy S., jak i Miasta S., Sąd wskazuje, że dokonywana w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrola aktów organów administracji, w tym uchwał jednostek samorządu terytorialnego opiera się wyłącznie na kryterium ich zgodności z prawem. Zaskarżona uchwała nie podlega tym samym ocenie Sądu pod względem jej celowości i słuszności. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.