III SA/Gd 995/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 6 maja 2016 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 6 maja 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8 ust. 3, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku K. P. z dnia 9 kwietnia 2016 r. o zmianę decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 2 marca 2016 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. ustalił odpłatność za pobyt K. P. (dalej zwanego: "stroną", "skarżącym") w Domu Pomocy Społecznej w D. i obciążył go kosztami tego pobytu na kwotę 3.368,49 zł. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że strona posiada znaczne własne środki na lokacie oszczędnościowej w wysokości 72.322,67 zł. W ocenie organu środki te w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone na opłaty związane z pobytem w placówce, a po wyczerpaniu własnych zasobów obowiązek współfinansowania kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej spoczywa na gminie. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za dochód uznaje się także lokaty oszczędnościowe, albowiem z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, za wyjątkiem wymienionych świadczeń pieniężnych niezliczonych do dochodu (art. 8 ust. 4). Środki na lokatach oszczędnościowych nie są wymienione jako niepodlegające zaliczeniu do dochodu, zatem powinny być uwzględnione przy ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji brak jest podstaw do zmiany ww. decyzji z dnia 2 marca 2016 r. Zgodnie z art. 61a k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte. Nie wszczyna się postępowania w sprawie, która została już prawomocnie rozpatrzona, jeżeli nie nastąpiła zmiana sytuacji. Strona złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji podnosząc, że organ winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a., a nie na podstawie art. 61 k.p.a. Postępowanie organu oznacza też pozbawienie go dorobku życia, bo przez 12 miesięcy opłacał podwyższoną składkę. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 61a, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 k.p.a. oraz art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że do wyliczania dochodu dla potrzeb ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, należy stosować art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności zaznaczył, że art. 8 ust. 4 tej ustawy zawiera katalog zamknięty składników, których nie wylicza się do dochodu wyliczanego w myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zatem organ administracji nie ma możliwości jego poszerzenia wobec innych sytuacji. Nadto przepis art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej/.../ – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Jak wynika z akt sprawy strona dysponuje emeryturą w wysokości 936,02 zł i zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 153 zł. Nadto posiada na lokacie bankowej środki w wysokości 72.322,67 zł. W okolicznościach sprawy należy uznać, że działanie organu pierwszej instancji na podstawie art. 61a k.p.a. było uzasadnione i właściwe. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy żądanie (...) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W omawianym przypadku negatywna przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania wystąpiła przed wszczęciem postępowania, albowiem żądanie wszczęcia dotyczyło sprawy, w której rozstrzygnięcie wydano w dniu 2 marca 2016 r. Na marginesie Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 105 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy postępowanie już się toczy i w jego trakcie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania. W niniejszej sprawie wydano decyzję ostateczną, zatem postępowanie zostało zamknięte. K. P. zaskarżył opisane wyżej postanowienie organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc analogiczne argumenty jak w zażaleniu. Skarżący podkreślił, że Kolegium nie uwzględniło faktu, że dochód jaki wystąpił jest efektem otrzymania spadku, ani też tego, że kwota to została już rozliczone poprzez ponoszenie wyższej opłaty przez 12 miesięcy. Nadto podstawą rozstrzygnięcia winien być art. 105 k.p.a., a nie art. 61a k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 61a k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ogólna przesłanka, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn nie została w sposób bliższy określona przez ustawodawcę. Organy uznały, że taką przesłanką jest fakt, że sprawa ustalenia odpłatności jaką powinien ponosić K. P. za pobyt w domu pomocy społecznej została już rozstrzygnięta decyzją z dnia 2 marca 2016 r. W uzasadnieniu obu postanowień powołano się również na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wykazując, że złożony przez stronę wniosek o zmianę decyzji z dnia 2 marca 2016 r. nie może być rozpatrzony pozytywnie. Organy, w ocenie Sądu , błędnie uznały, że w sprawie niniejszej zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61 a § 1 k.p.a., na podstawie którego odmówiły wszczęcia postępowania . Przy ocenie istnienia przesłanek z powyższego przepisu , czyli przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organy nie gromadzą dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego, wobec czego nie jest możliwe wypowiadanie się na jego temat. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie prezentowany jest pogląd, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2016 r., VII SA/Wa 87/16, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Tymczasem w sprawie niniejszej organy, w istocie rzeczy, stan faktyczny sprawy oceniły - uznając, że brak jest podstaw do zmiany ostatecznej decyzji, uzasadniając przy tym obszernie takie stanowisko w sprawie. Zdaniem Sądu organy stosując instytucję określoną w art. 61a k.p.a., a co za tym idzie - nie dokonując ustaleń stanu faktycznego, nie mogły w sposób wiążący dokonać jego oceny i dojść do ww. konkluzji. Dodać należy, że mając na uwadze treść wniosku skarżącego, a zwłaszcza zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, jasno z nich wynika, że intencją skarżącego jest zmiana ostatecznej decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący w zażaleniu wprost odwołał się również do art. 8 ust. 11 ww. ustawy dowodząc, że w chwili obecnej, z uwagi na upływ czasu, przepis ten nie może być do niego stosowany. W takim stanie sprawy obowiązkiem organów było merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 9 kwietnia 2016 r. Uwzględniając powyższe wadliwe było w niniejszej sprawie uznanie, że zaszła uzasadniona przyczyna braku możliwości wszczęcia postępowania, co skutkowało odmową jego wszczęcia. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji, bowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.