III SA/Gd 998/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 lipca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej P. R. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 lipca 2017 r. Prezydent Miasta , działając na podstawie m.in. art. 2 ust. 1 , art. 3 , art. 4, art. 5 , art. 8, art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518), przyznał P. Rz. zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat w kwocie 95 zł miesięcznie na okres od 1.07.2017 r. do 31.10.2017 r. oraz odmówił prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ ustalił, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki do uzyskania zasiłku rodzinnego, wobec czego zasiłek rodzinny został jej przyznany. Odmówiono natomiast przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka z powodu braku pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W odwołaniu P. Rz. zakwestionowała powyższą decyzję w zakresie ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka , w której odmówiono jej przyznania prawa do tego świadczenia. Wskazała, że pod opieką ginekologa pozostawała od 12 tygodnia ciąży. Nie miała świadomości, że jest w ciąży. W dniu 18 listopada 2016 r. przyleciała do Polski z zagranicy, czuła się źle. Po wykonaniu testu ciążowego niezwłocznie umówiła się do ginekologa. Wizyta na NFZ została wyznaczona na 12 grudnia 2016 r. Wizyta prywatna wypadła na termin wcześniejszy, tj. 5 grudnia 2016 r. Od tego czasu strona pozostawała pod stałą opieką lekarską. Decyzją z dnia 9 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 9 ust. 6-7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, analizując unormowania dotyczące dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka stwierdził, że nie została spełniona przesłanka pozostawania przez skarżącą pod opieką medyczną od 10 miesiąca ciąży. Zdaniem Kolegium, dowodem potwierdzającym taką opiekę od 10 tygodnia ciąży jest zaświadczenie lekarskie, o jakim mowa w art. 9 ust.7 ustawy. Złożenie przez stronę zaświadczenia lekarskiego wskazującego na przebywanie pod opieką lekarską od 12 tygodnia ciąży nie wypełnia dyspozycji tego przepisu. Organ wyjaśnił, że ustawodawca nie wprowadził żadnych wyjątków w zakresie wydłużenia terminu poza 10 tydzień ciąży dla objęcia opieką medyczną kobiety, skutkujące przyznaniem jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Wskazany w odwołaniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zarzuca w/w przepisom niezgodności z Konstytucją RP, a ponadto odnosi się do innych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych - do art. 15 b ust.5 i ust.6 ustawy. W tej sytuacji odwołanie skarżącej jest nieuzasadnione. P. Rz. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ww. decyzję art. 15b ust. 1-2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 15b ust. 5 tej ustawy poprzez jego błędną interpretację oraz sprzeczność z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i uznanie, że określony wymóg uprawniający do otrzymania świadczenia określający konieczność pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu należy stosować sztywno i literalnie, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 22 listopada 2016 roku, sygn. akt SK 2/16 jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że decyzja nie została wydana w oparciu o przepisy wskazane w skardze, tj. art. 15b ust. 1-4 i ust. 5-6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem kwestia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka uregulowana została w art. 9 ustawy. W piśmie z dnia 21 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej przyznała, że skarga została oparta na błędnych przepisach ustawy, ale nie ma to znaczenia dla toczącego się postępowania. Podniesiono, że w sprawie zasadniczym problemem było rozstrzygnięcie sposobu interpretacji art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do orzeczeń sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącej podała, że nie można wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od swej woli i wiedzy kobieta nie będzie w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 ustawy terminu poddania się opiece medycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga dotycząca odmowy przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz. U. z 2016 r. , poz. 1518 ze zm., dalej jako "ustawa"), świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego. Jednym z dodatków do zasiłku rodzinnego jest przedmiotowy dodatek z tytułu urodzenia dziecka ( art. 8 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 9. ust. 1 ustawy, dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek ten przysługuje jednorazowo, w wysokości 1000,00 zł ( art. 9 ust. 3 ustawy). Dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu ( art. 9 ust. 6 ustawy). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną ( art. 9 ust. 7 ustawy). W niniejszej sprawie niesporne było, że skarżąca przedłożyła zaświadczenie wystawione przez lekarza, że pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do porodu. Fakt niepozostawania skarżącej pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży był podstawą odmowy przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego – dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Stwierdzenia wymaga, że żaden przepis ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o dodatek z tytułu urodzenia dziecka poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przedmiotowy dodatek nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie – niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – pozbawiona prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego. Nie można z sytuacji takiej wywieść wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania przedmiotowego dodatku. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 9 ust. 6 ustawy, ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym (np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie) bądź faktycznym (np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do przedmiotowego dodatku wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności – tj. okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności – byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 9 ust. 6 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych. Luka prawna, wynikająca z zaniechania ustawodawcy powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji ( porównaj wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1003/14 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych , dalej jako "CBOSA" ). Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca, ustanawiając w innym przepisie ustawy - art.15b ust. 1- prawo przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka, w sposób analogiczny co w przywołanych powyżej przepisach określił, że zapomoga ta przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu ( art. 15 b ust. 5 ustawy), a pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną ( art. 15 b ust. 6 ustawy). Na tle tych ostatnich unormowań Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt SK 2/16 ( Dz.U. 2016, poz.2204), orzekł, że art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in. "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji". Trybunał wskazał też, że art. 15b ust. 5 ustawy "interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji – powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych". Jak już wyżej wskazano, unormowania dotyczące przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego i jednorazowej zapomogi są analogiczne, wobec czego uznać należy, że dokonując wykładni art. 9 ust. 6 ustawy w sposób zgodny z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że dodatek do zasiłku rodzinnego – dodatek z tytułu urodzenia dziecka - przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca twierdzi, że nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych - bowiem nie miała świadomości, że jest w ciąży. Jest to okoliczność, która może uzasadniać pozostawanie przez skarżącą pod opieką lekarską po okresie określonym ustawą. Kwestia przyczyny, dla której skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w ramach postępowania administracyjnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało bowiem ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, potwierdzające pozostawanie pod tą opieką. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie tylko z urzędu, lecz także na wniosek stron. Jak wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie" (wyroki NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10, z dnia 20 listopada 2015 , sygn. akt I OSK 1003/14, publ. CBOSA). Brzmienie art. 7 k.p.a. daje zatem organowi administracji publicznej podstawę do oczekiwania współdziałania ze strony osoby wnioskującej o przyznanie określonego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej, dotyczącym przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka organy, po właściwym przeprowadzeniu postępowania w tym przedmiocie, wydadzą w tym zakresie rozstrzygnięcie, mając na uwadze powyższe wskazania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.