III SAB/Gd 1/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2004r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia odrzucić skargę. M. O. na podstawie art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) domaga się nakazania organowi nadzoru nad Radą Gminy [...] wydania zgodnie z art. 190 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz.1547) uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego M. N. z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej wart. 24fust. la ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając swój interes prawny skarżący podał, że na terenie gminy W. prowadzi działalność gospodarczą przede wszystkim w branży rozrywkowo-gastronomicznej. Wiąże się to z koniecznością uzyskiwania szeregu zezwoleń, pozwoleń i tym podobnych dokumentów, wymaganych przepisami prawa. Niektóre z nich należą albo bezpośrednio do kognicji rady gminy, albo wymagają zaopiniowania przez radę (np. sprawy związane ze sprzedażą i podawaniem alkoholu). W tej sytuacji może powstać sytuacja, że uzyskane przez skarżącego dokumenty zostaną w przyszłości zakwestionowane z uwagi na to, że podpisane zostały przez osobę nieupoważnioną. Będzie to równoznaczne z narażeniem skarżącego na poważne konsekwencje nie tylko natury finansowej, ale również organizacyjno-funkcjonalnej, związanej z prowadzoną przez niego działalnością. Skarżący zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, otrzymując odpowiedź negatywną. Sąd rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o przywołane przepisy zobligowany jest do zbadania legitymacji skarżącego do wniesienia skargi przez ustalenie czy niepodjęcie przez organ gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego narusza prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przepis art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi szczególne rozwiązanie, dopuszczające zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności organu gminy w przypadku, kiedy nie wykonuje on czynności nakazanych prawem. Jednakże legitymację w tym zakresie ma wyłącznie ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem bezczynności organu gminy, ani też zagrożenie naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Jak wskazuje się w orzecznictwie oraz doktrynie źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). O istnieniu interesu prawnego rozstrzygają przepisy prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywatela, których konkretyzacja następuje w drodze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Stosownie do art. 190 ust. 1, 2, 4 i 6 ordynacji wyborczej uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego, ma charakter deklaratoryjny, ponieważ wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, wskutek zdarzeń opisanych w ustawie. Uchwała taka spełnia funkcję porządkującą, gdyż wyjaśnia sytuację prawną radnego. Jak wynika z treści niniejszego przepisu rada gminy decydując o tym czy miało miejsce zdarzenie w nim opisane, powodujące wygaśnięcie mandatu radnego i czy w konsekwencji zachodzi konieczność podjęcia uchwały w trybie art. 190 ust. 6 ordynacji wyborczej nie rozstrzyga bezpośrednio o uprawnieniach albo obowiązkach któregokolwiek z mieszkańców gminy z wyłączeniem radnego, którego dotyczy dana sprawa. Z przepisu art. 190 ordynacji wyborczej nie można natomiast wyprowadzić osobistego interesu prawnego lub uprawnienia, które przysługiwałoby pojedynczemu mieszkańcowi gminy. Z przedmiotowego przepisu nie wynikają bowiem prawa podmiotowe obywatela, które podlegałyby konkretyzacji w drodze uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Za powyższym przemawia również treść art. 101 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wyraźnie wynika, że sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie stanowi w żadnym wypadku czynności, której wykonanie następuje na rzecz skarżącego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprawa stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter publiczny i mogą w niej działać organy państwowe jak np. prokuratura, a obywatelowi przysługuje prawo występowania do tych organów z wnioskiem o podjęcie stosownego postępowania. Reasumując, skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu bezczynności rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Warunkiem skutecznego złożenia skargi jest między innymi wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi służy legitymacja do jej wniesienia. W przypadku bezczynności organu gminy legitymacja do wniesienia skargi przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką bezczynnością (art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Brak takiego interesu oznacza brak legitymacji skargowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zarysowały się rozbieżności, co do tego czy sąd, stwierdzając, że skarga pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, powinien tę skargę odrzucić czy oddalić. W ramach swoich kompetencji sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta sprowadza się do rozstrzygania czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej jest zgodny z prawem ewentualnie czy organ wbrew przepisom pozostaje w bezczynności. Katalog możliwych rozstrzygnięć, które zapadają w formie wyroku został uregulowany wart. 145-150 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jego uzupełnienie stanowi art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W sytuacji natomiast kiedy nie doszło do naruszeń prawa, określonych w niniejszych przepisach sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). We wskazanych przepisach nie mieści się natomiast orzekanie o tym, czy skarga pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Badanie interesu prawnego mimo tego, że jego istnienie ocenia się w oparciu o przepisy prawa materialnego, nie stanowi orzekania co do naruszenia prawa, czy to przez kwestionowaną decyzję administracyjną, czy też bezczynność organu administracji publicznej, ani też co do skutków prawnych tych naruszeń. Podmiot nie posiadający legitymacji skargowej nie może bowiem uruchomić procesu oceny legalności decyzji administracyjnej lub innego aktu, czy też bezczynności organu. Wobec tego wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot nie uruchamia kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd administracyjny nie rozstrzyga takiej sprawy w sposób określony wart. 145 - 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy jak w niniejszej sprawie w sposób określony w art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że brak jest podstaw, które uzasadniałyby rozstrzygniecie sprawy legitymacji skargowej w drodze wyroku oddalającego skargę. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wniesienie skargi przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej jest niedopuszczalne i taka skarga podlega odrzuceniu postanowieniem. Reasumując, brak naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia czyni niedopuszczalnym wniesienie skargi na bezczynność rady gminy na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i taka skarga podlega odrzuceniu. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) postanowił jak w sentencji.