III SAB/Gd 145/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi L. O. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej L. O. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej L. O. sumę pieniężną w kwocie 4000 ( cztery tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej L. O. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. O. (dalej: "skarżąca"), obywatelka Ukrainy, w dniu 27 lutego 2025 r. (data stempla pocztowego) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Do skargi dołączyła kserokopię ponaglenia z dnia 17 stycznia 2025 r. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1/ art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. art. 36 § 1 k.p.a., poprzez zawinione po stronie organu doprowadzenie do powstania zwłoki w rozpatrzeniu sprawy, niepodejmowanie adekwatnych działań od września 2023 r., w tym kontaktu ze skarżącą oraz brak informowania o przyczynach opóźnienia i nowym terminie rozpatrzenia sprawy; 2/ art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, poprzez nierozpatrzenie sprawy najpóźniej w terminie dwóch miesięcy od dnia 1 stycznia 2023 r., tj. do dnia 1 marca 2023 r. W związku z powyższym wniosła o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 2/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, 3/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 4/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł lub wyższej w granicach maksymalnej jej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wniosek o udzielenie przedmiotowego zezwolenia złożyła w dniu 9 maja 2022 r. Pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. skarżąca została wezwana do dopełnienia obowiązku osobistego stawiennictwa. Wyjaśniła przy tym, że wniosek złożyła drogą pocztową w związku z brakiem dostępnych terminów wizyt w organie. W toku postępowania, w związku ze zmianą zatrudnienia, skarżąca przesyłała organowi aktualne dokumenty, w tym załącznik nr 1 do wniosku. Pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia aktualnego zaświadczenia od pracodawcy oraz załącznika nr 1 do wniosku. Wymagane dokumenty przedłożyła w zakreślonym 14-dniowym terminie (29 sierpnia 2022 r.). We wrześniu 2023 r. skarżąca powzięła informację, że pracodawca dokonał omyłki w ww. dokumencie. W dniu 3 października 2023 r., w związku z zawarciem związku małżeńskiego i ciążą, złożyła wniosek o zmianę celu pobytu – pobyt z małżonkiem, posiadającym zezwolenie na pobyt w Polsce. W dniu 27 grudnia 2023 r. urodziła dziecko. Skarżąca wskazała, że każdorazowo informowała organ o zmianie pracy, stanu cywilnego, miejsca zamieszkania i nowym adresie do doręczeń, przedstawiała nowe dokumenty potwierdzające legalność pobytu członków rodziny, sytuacji rodziny i zatrudnienia. W systemie elektronicznym obsługi spraw zmieniono numer jej sprawy, przy czym nie została poinformowana o przyczynie takiego działania. W ocenie skarżącej termin rozpatrzenia jej wniosku został przedłużony do dnia 31 grudnia 2022 r., zgodnie z art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Skarżąca stoi na stanowisku, że z uwagi na dzień złożenia wniosku kolejne nowelizacje tego przepisu nie dotyczą jej sprawy. Zatem 60-dniowy termin na rozpatrzenie jej sprawy upłynął w dniu 1 marca 2023 r. Na dzień złożenia skargi organ pozostaje w bezczynności 1023 dni, licząc od dnia złożenia wniosku i 727 dni, licząc od dnia 1 marca 2023 r. Argumentując wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca podniosła, że niezałatwienie sprawy w terminie uniemożliwił jej i jej rodzinie korzystanie z ruchu bezwizowego (rodzinne wyjazdy zagranicę), utrudnił uzyskanie świadczeń rodzinnych (świadczenia rodzicielskiego), a świadczenie wychowawcze otrzymuje jej mąż, który posiada kartę pobytu, nie mogła zmienić nazwiska i przyjąć nazwisko męża, gdyż wyjazd na Ukrainę w celu zmiany dokumentów oznaczałby brak możliwości łatwego powrotu do Polski. Skarżąca wskazała, że kwota 4.000 zł (1.000 zł za każde pół roku niezałatwienia sprawy w terminie; od 4 zł do 5 zł za każdy dzień zwłoki) zrekompensuje jej ww. trudności i niedogodności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej z uwagi na treść art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103), zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w RP lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ przedstawił czynności, jakie zostały podjęte w sprawie od momentu złożenia wniosku przez skarżącą. Wskazał również, że pismem z dnia 10 marca 2025 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego. W dalszej części skargi organ, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo zaprezentował pogląd, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa regulujące kwestie zawieszenia bądź nie rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że na możliwości procedowania organu przekłada się znaczna ilość wniosków, jaka wpłynęła do organu w latach 2020-2024 (wzrost o 61%) i mała ilość pracowników merytorycznych. Odnosząc się do żądania skargi zasądzenia skarżącej od organu sumy pieniężnej organ zauważył, że nie przedstawiono dowodów na okoliczności podniesione w skardze i orzeczeniem jej w wysokości wskazanej przez skarżącą. W tym zakresie odwołał się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 102/22 oraz WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 206/23, których fragmenty przywołał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest poprzedzenie skargi ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarżąca ponaglenie takie wniosła w dniu 27 stycznia 2025 r., które do organu wpłynęło w dniu 22 stycznia 2025 r. Mając na uwadze prezentowane przez organ stanowisko, na wstępie należy rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącej, który wprawdzie jest obywatelką Ukrainy, jednak przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 24 lutego 2022 r. przepisów art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"). Z wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia wynika bowiem, że skarżąca przebywała już na terenie Polski od 14 lipca do 7 grudnia 2020 r. Jako datę ostatniego wjazdu do Polski wskazała 26 października 2021 r. Skarżąca na dzień złożenia wniosku przebywała w Polsce na podstawie wizy w związku z pracą (w toku postepowania zmieniła cel pobytu – obecnie jest to pobyt z mężem i córką), a nie konfliktem zbrojnym. Ustawa ta w art. 1 szczegółowo definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób: 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. 3. Ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r. Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830, dalej: "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Na dzień wydania wyroku art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy określał wyżej wskazany okres na okres "do dnia 30 września 2025 r." (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. Dz.U. z 2024 r. poz. 232, zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r.). Należy w tym miejscu wskazać, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem NSA "(...) analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. [...] analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22; CBOSA). Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art.100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela natomiast w całości stanowisko, zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 11/24. Uzasadnienie regulacji zawartych w specustawie ukraińskiej jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców, w tym obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski z Ukrainy przed rozpoczęciem konfliktu zbrojnego i w celach zarobkowych. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie o cudzoziemcach, w stosunku do której specustawa ukraińska ma charakter szczególny. Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców (również obywateli Ukrainy, którzy – co Sądowi wiadome jest z urzędu – przyjeżdżali licznie do Polski w celach zarobkowych znacznie wcześniej, zanim wybuchł konflikt zbrojny) w sposób przewidziany w art.100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, jak również, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy, ale przed 24 lutego 2022 r. i nie w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach – w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach. Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym i przedmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1, dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił. Przytoczona powyżej argumentacja NSA przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje NSA, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne, nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji. Art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 7 Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 31 ust. 3 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 37 1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. 2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa. Art. 45 ust. 1 Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Art. 77 ust. 2 Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów. W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności organów administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację, przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP, prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie. Wprawdzie NSA w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem WSA w Gdańsku pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów. Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach innych państw i obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień wynikające z zastosowania do nich przepisów specustawy ukraińskiej nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych. Przy czym, w odniesieniu do cudzoziemców, którzy złożyli swe wnioski przed wejściem w życie art. 100c specustawy (15 kwietnia 2022 r.), jego zastosowanie unicestwiałoby uzasadnioną ekspektatywę załatwienia ich wniosków w racjonalnym terminie. Z odpowiedzi na skargę wynika, że już w 2020 r., a więc przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców, występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski. Odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do RP cudzoziemców, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania. Interpretacja art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę, od której rozpoczęcia upłynęły już 3 lata. Regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej budzą także wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym (dyrektywami Parlamentu Europejskiego i Rady) mającymi na celu zapobieganie opieszałości administracji publicznej w sprawach cudzoziemców, Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., ze zm.) oraz Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.), które dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 19/25 skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego. Sąd ten wniósł o stwierdzenie, że: 1. Długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłączenie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców – obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość) sprzeciwia się traktatowym zasadom państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. – dalej: KPP) w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1-4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE); 2. Długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako: a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 – 3 KPP); b) dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP); c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko WSA w Gliwicach. W tej sytuacji Sąd, nie podzielając stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, uznał, że skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanego stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu stanów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a., to jest możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie akt II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna przewlekłości wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2). W realiach rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej. Naruszenia te miały przy tym charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Wskazać należy, że organ zobowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organowi wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Terminy te jednak mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne (art. 35 § 4 k.p.a.). Ustawa o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym i w dniu złożenia wniosku przez skarżącą i w dniu wyrokowania, zawierała przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinno się zakończyć. Przepisy regulujące tę materię stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych uregulowań k.p.a. Stosownie do art. 112a ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wiosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP złożyła w dniu 9 maja 2022 r. Organ pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa celem dopełnienia osobistego złożenia wniosku i złożenia linii papilarnych. Skarżąca w dniu 30 sierpnia 2022 r. uzupełniła ww. braki wniosku, a także w związku ze zmianą pracodawcy przedłożyła aktualne dokumenty (załącznik nr 1 do wniosku, zgłoszenie ZUS P ZUA do ubezpieczenia, informację starosty, umowy o pracę tymczasową, powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy) wraz z oświadczeniem o zmianie adresu zamieszkania. Od tego momentu przedmiotowy wniosek nie zawierał braków formalnych. Skarżąca w dniu 11 października 2022 r. złożyła oświadczenie o zmianie adresu do korespondencji oraz przedłożyła nową umowę o pracę tymczasową. Organ zwrócił się do właściwych organów (Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku) o udzielenie informacji w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c. w dniu 7 listopada 2022 r. Organy nie zawiadomiły Wojewody, aby 30-dniowy termin został przedłużony do 60-dni (art. 109 ust. 3 u.o.c.), nie przekazały też informacji, wobec czego należy uznać, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Skarżąca w dniach 31 stycznia i 18 kwietnia 2023 r. przedłożyła organowi kolejne aktualne dokumenty dotyczące jej zatrudnienia (umowy o pracę tymczasową, umowę zlecenia, powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy). Dnia 23 maja 2023 r. poinformowała organ o zmianie adresu do korespondencji. Pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r. organ, na podstawie art. 106 ust. 1a i 1b. u.o.c., wezwał skarżącą do złożenia zaświadczenia od pracodawcy, od kiedy wykonuje pracę oraz załącznika nr 1 do wniosku, potwierdzającego podwyższenie wynagrodzenia do obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę (minimalnej stawki godzinowej). Skarżąca dokonała ww. czynności w dniu 22 sierpnia 2023 r. Nadto, w dniu 3 października 2023 r. wpłynęło do organu wniosek oświadczenie skarżącej o zmianie celu pobytu na pobyt z mężem. Do oświadczenia skarżąca dołączyła: umowę najmu lokalu mieszkalnego, powiadomienie o nadaniu jej numeru PESEL, zgłoszenie danych skarżącej dla celów ubezpieczenia zdrowotnego (osobą ubezpieczoną jest mąż skarżącej), odpis skrócony aktu małżeństwa, kartę pobytu męża, dokumenty poświadczające jego zatrudnienie i wysokość wynagrodzenia. Kolejne dokumenty dotyczące małżonka skarżąca złożyła w dniu 19 grudnia 2024 r. (karta pobytu, aneks do umowy najmu mieszkania, zezwolenie na pobyt czasowy i pracę udzielone decyzją z dnia 27 września 2024 r.). Pismem z dnia 10 marca 2025 r. organ, na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c., wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie stabilnego i regularnego dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na utrzymaniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że wezwanie w tym zakresie organ skierował do skarżącej już po złożeniu przez nią ponaglenia i wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Opisane powyżej działanie organu wykazuje, że pomiędzy podejmowanymi poszczególnymi czynnościami występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania tego postępowania. Organ wezwał skarżącą do złożenia linii papilarnych po aż 105 dniach od dnia złożenia przedmiotowego wniosku. Natomiast o przekazanie informacji do właściwych organów, o której mowa w art. 109 ust. 1 u.o.c., Wojewoda Pomorski wystąpił dopiero po 68 dniach od dnia, w którym wniosek spełniał wymogi formalne, tj. licząc od dnia 30 sierpnia 2022 r., kiedy skarżąca uzupełniła jego braki. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę chronologię opisanych powyżej czynności organu podejmowanych w tej sprawie, a także zaangażowanie skarżącej, która nie tylko w odpowiedzi na wezwania organu dokonywała czynności w zakreślonych terminach, ale również sama wykazywała inicjatywę i aktywność w postępowaniu nie tylko informując każdorazowo organ o zmianie okoliczności mających znaczenie w sprawie, tj. o zmianie pracy, adresu zamieszkania i do korespondencji oraz zmianie stanu cywilnego i związaną z tym zmianą celu pobytu, ale również przedkładając stosowne dokumenty, w tym dokumenty dotyczące jej męża, należało uznać, że organ w sposób przewlekły prowadził przedmiotowe postępowanie. Zważywszy natomiast na treść art. 112a ust. 1 u.o.c. i zawarty w tym przepisie 60-dniowy termin na załatwienie sprawy (wydanie decyzji) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy przyjąć należy, że termin ten upływał z dniem 31 października 2022 r. (ostatni dzień tego terminu przypadał bowiem na sobotę 29 października 2022 r., który był dniem wolnym od pracy). Za rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy należało przyjąć 30 sierpnia 2022 r., nie zaś jak wskazano w skardze 31 grudnia 2022 r. w związku z art. 100c specustawy ukraińskiej, który w ocenie Sądu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Tego bowiem dnia skarżąca uzupełniła brak formalny wniosku. Z akt administracyjnych sprawy oraz odpowiedzi na skargę nie wynika natomiast, by postępowanie zostało zakończone. Sąd nie uzyskał takiej informacji do dnia wydania wyroku (5 czerwca 2025 r.), wobec czego organ pozostaje w bezczynności. Od momentu złożenia wniosku do dnia wydania wyroku upłynęły prawie trzy lata. Mając zatem powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Orzekając w tym zakresie Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Jest to stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie II OSK 468/13). W realiach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja miała miejsce, bowiem organ wielokrotnie przekroczył 60-dniowy termin załatwienia sprawy. W sprawie nie wystąpiły niezależne od organu przyczyny takiego stanu rzeczy, w szczególności tak długiego toku postępowania nie uzasadniał stopień skomplikowania sprawy, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca. Działanie Wojewody Pomorskiego cechuje opieszałość powodująca niczym nieusprawiedliwione okresy przerw między poszczególnymi czynnościami, jak również skutkująca niezakończeniem postępowania przez prawie trzy lata (36 miesięcy). Zdaniem Sądu sytuacja taka nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji, Sąd zdecydował o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w żądanej wysokości, tj. w kwocie 4.000 zł, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej w sprawie czynności, a następnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej – jak już wskazano – nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Ustalając wysokość sumy pieniężnej należnej skarżącej od organu Sąd ocenił, że żądana przez skarżącą kwota w wystarczającym stopniu zadośćuczyni jej niedogodności w oczekiwaniu na załatwienie sprawy. Jest ona adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi matka małoletniego dziecka, która z tego tytułu ma prawo ubiegać się o pomoc od państwa w jego wychowaniu (świadczeń finansowych, dostęp do publicznych żłobków i przedszkoli itp.), legalnie przebywać na terenie Polski z najbliższymi członkami swojej rodziny i móc swobodnie się z nimi przemieszczać , musi się zmagać, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu, przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4. sentencji wyroku). Na zasądzoną od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).