III SAB/Gd 172/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Sztumskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta Sztumski dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty Sztumskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Staroście Sztumskiemu grzywnę w wysokości 500 ( pięćset) złotych; 4. zasądza od Starosty Sztumskiego na rzecz skarżącego J. M. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. (dalej: "skarżący") w dniu 18 czerwca 2024 r. zwrócił się do Starosty Sztumskiego (dalej: "organ", "Starosta") o przesłanie elektronicznej wersji nowego projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej [...]. Skarżący, w dniu 21 lipca 2024 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty Sztumskiego w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 18 czerwca 2024 r. o udostępnienie żądanej informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin do udostępnienia przez organ żądanej informacji publicznej upłynął z dniem 2 lipca 2024 r. Nadmienił przy tym, że zgodnie z wcześniejszą deklaracją organu projekt miał zostać opracowany do dnia 31 maja 2024 r. Skarżący podkreślił, że sąd w wyroku wydanym w sprawie III SAB/Gd 264/23 podzielił stanowisko skarżącego, które jest tożsame ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze. W dniu 24 lipca 2024 r. organ przesłał skarżącemu elektroniczną wersję projektu organizacji ruchu drogi powiatowej nr [...]. W odpowiedzi na skargę, wniesionej w dniu 2 sierpnia 2024 r., Starosta wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ wskazał, że udostępnił skarżącemu żądaną informację. Zdaniem organu zakreślony 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny, którego przekroczenie nie powoduje materialnoprawnych konsekwencji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie II SAB/Wa 10/14). Tym samym organ, udzielając odpowiedzi na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej po jego upływie, nie pozostaje w bezczynności. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2024 r. (k. 23 akt) skarżący oświadczył, że ze względu na niewielkie spóźnienie w udostępnieniu żądanej informacji wnosi o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa. W jego ocenie, wbrew argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej po upływie 14-dniowego terminu skutkuje uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności. Skarżący za niezrozumiałe uznał powoływanie się przez organ na wyrok sprzed 10 lat, skoro w wyroku tutejszego sądu, który zapadł pięć miesięcy przed wniesieniem skargi, stanowisko organu w tym zakresie zostało uznane za nieprawidłowe. Co więcej, w uzasadnieniu Sąd zawarł wytyczne co do załatwienia sprawy z wcześniejszego wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium legalności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. Skarga jest zasadna. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Niewątpliwie informacja o projekcie organizacji ruchu jest informacją o sprawach publicznych. Nie budziło też wątpliwości, że Starosta Sztumski, do którego skarżący skierował swój wniosek, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest terminem 14 dni, jaki ustawodawca nakłada na niego przepisem art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...), z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym czasie, adresat wniosku zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. W terminie 14 dni organ powinien także powiadomić wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w powyższym terminie powinien poinformować wnioskodawcę, że informacja, niebędąca informacją publiczną, nie zostanie udostępniona. W żadnym zatem przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi, a odpowiedź ta powinna być udzielona najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku. Sąd nie podziela prezentowanego przez organ poglądu, że termin 14-dniowy, o którym mowa w art. 13 ust.1 u.d.i.p., jest jedynie terminem instrukcyjnym, którego organ nie musi zachować, przy czym podkreślić należy, że Sąd nie podziela tego sformułowania w sposób rozumiany przez organ. Organ stoi bowiem na stanowisku , że jeżeli udostępni żądaną informację publiczną po upływie 14 dni, nie pozostaje w bezczynności. W wyroku z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 264/23, którym rozpoznano sprawę ze skargi skarżącego na bezczynność Starosty Sztumskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wyraźnie wskazano, że poglądowi takiemu przeczy sformułowanie "bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku", a także wyraźne zobowiązanie podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej do powiadomienia wnioskodawcy w terminie 14 dni ("w tym terminie") o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1. Co więcej, zaprezentowany pogląd jest tożsamy ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 marca 2014 r. sygn. akt III SAB/Wa 10/14, który został powołany w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu organ przywołuje tylko ten fragment uzasadnienia wyroku, w którym Sąd posłużył się sformułowaniem "termin instrukcyjny", zupełnie pomijając kontekst, w jakim został on użyty, tj. jako termin, który wprawdzie nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ale którego dochowanie - bądź niedochowanie, jest istotne dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Lektura dalszej części tego orzeczenia prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków niż te, które wyprowadził organ. Z treści obu orzeczeń jasno wynika, że ustawodawca wprowadził powyższe terminy w celu zmobilizowania podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji do podjęcia określonych działań, których brak uprawnia wnioskodawcę do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej, poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu. W powoływanym przez organ wyroku WSA w Warszawie wyraźnie wskazał, że od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Powyższe pozwala stwierdzić, że organ nie zadał sobie trudu zapoznania się z całym uzasadnieniem faktycznym i prawnym orzeczenia, na które konsekwentnie się powołuje w kolejnej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w sprawie o udostępnienie skarżącemu informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego wpłynął do Starosty w dniu 18 czerwca 2024 r., a zatem 14-dniowy termin upływał w dniu 2 lipca 2024 r. Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w pełnym zakresie dopiero 24 lipca 2024 r., czyli nie tylko po upływie 14 dni od otrzymania wniosku, a także już po wniesieniu przez skarżącego skargi. W zakreślonym przez ustawodawcę 14-dniowym terminie organ nie powiadomił skarżącego o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni żądaną informację. Zauważyć przy tym trzeba, że z przedłożonej Sądowi korespondencji kierowanej do skarżącego przez złożeniem przedmiotowego wniosku wynika, że w dniu jego wniesienia organ dysponował informacją objętą żądaniem. W dniu 16 maja 2024 r. organ powiadomił bowiem skarżącego o ostatecznym terminie zakończenia prac projektowych, co miało nastąpić w dniu 31 maja 2024 r. Podkreślić należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ. W niniejszej sprawie w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, a po wniesieniu skargi udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Przepis art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności, która ustała po wniesieniu skargi, skutkuje stwierdzeniem dopuszczenia się bezczynności przez organ ( art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe oraz wobec stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd uznał przy tym, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przekroczenie 14-dniowego terminu przez organ nie było nadmierne, a organ udzielił już skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Powyższe okoliczności uzasadniały stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści przywołanych przepisów wynika, że Sąd może z urzędu , w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności , wymierzyć organowi grzywnę, a możliwość ta nie jest ograniczona jedynie do sytuacji , gdy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Główną funkcją wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków. Grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w sprawie , której dotyczy skarga na bezczynność czy przewlekłość organu , lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ocenie Sądu, mając na uwadze wskazany powyżej stan faktyczny, jak i cele wymierzenia grzywny, wymierzenie organowi grzywny w niniejszej sprawie jest celowe i zasadne. Istnieje przy tym uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę ( ...) wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. i w drugim półroczu 2023 r., M.P. z 2024 r. poz. 137, przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 6.246,13 zł. Tym samym grzywna może zostać wymierzona do kwoty 62.461,30 zł. Sąd uznał, że wymierzona organowi grzywna w jej dolnych granicach – 500 zł – spełni swój cel prewencyjny, dyscyplinujący i sankcyjny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 3. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie 4 sentencji wyroku, obejmujące zasądzone na rzecz skarżącego koszty poniesionego przez niego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, wynikało z treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).