III SAB/Gd 174/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 500 ( pięćset) złotych. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. , sygn. akt III SA/Gd 1180/20 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że odniesienie się do zarzutu skarżącego I. M., że nie powinien ponosić kosztów utrzymania dziecka w 2020 r. w czasie pobytu "u rodziny zaprzyjaźnionej" – poza ośrodkiem - wymaga szczegółowego wyjaśnienia zasad i trybu umieszczenia dziecka u "zaprzyjaźnionej rodziny" poza ośrodkiem, do którego zostało skierowane. Jedynie ustalenie, że przez cały czas w sensie prawnym przebywało ono w pieczy zastępczej ( pomimo nieobecności w ośrodku) uzasadniałoby przyjęcie, że rodzice powinni uiścić stosowne opłaty także za czas jego nieobecności w ośrodku. Sąd wskazał, że rzeczą organu odwoławczego będzie dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie powyżej wskazanym i dokonanie oceny , czy okres pobytu dziecka poza ośrodkiem czyni zadość przesłance pobytu w pieczy zastępczej, a co za tym idzie czy skarżący i uczestniczka postępowania powinni zostać obciążeni opłatami. Powyższy wyrok jest prawomocny od dnia 8 lipca 2021 r. W dniu 27 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga I. M. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej. W złożonej skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej "k.p.a.", przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wnosząc o: 1. zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4. orzeczenie , czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa , 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącego - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 p.p.s.a. Skarżący wskazał, że wyrok WSA w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 1180/20 uzyskał prawomocność w dniu 8 lipca 2021 r., a mimo że minęło ponad 90 dni organ nigdy nie zawiadomił go o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy. Dwukrotnie - w dniach 19 listopada 2021 r. oraz 25 listopada 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie. Od 100 dni organ pozostaje w bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. rozpoznał sprawę z odwołania I. M. od decyzji Starosty z dnia 24 sierpnia 2020 r. o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej w okresie od dnia 1 grudnia 2019 r. do dnia 30 listopada 2020 r. Tym samym organ nie pozostaje w bezczynności i brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, w tym przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił ten wymóg formalny. Rozpoznaniu skargi nie stoi także na przeszkodzie fakt wydania, w dniu 11 stycznia 2022 r., decyzji rozpatrującej odwołanie strony, bowiem skarga wniesiona została przed wydaniem stosownej decyzji przez organ odwoławczy. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji – czyli bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych stanów, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a., to jest skarg na bezczynność organu oraz odrębnie - na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie to obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Potwierdza to definicja legalna przewlekłości wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Mając na względzie powyższe rozróżnienie Sąd uznał, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się zarówno bezczynności, jak też przewlekłego prowadzenia postępowania, a naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym, że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle przedstawionych przepisów prawa w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, to jest kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy, powinno załatwić sprawę – zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. - w ciągu miesiąca , w tym przypadku od dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 1180/20. W terminie tym sprawa nie została załatwiona, a strona nie została poinformowana o późniejszym terminie jej załatwienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Nie zachodziły też żadne obiektywne przeszkody w załatwieniu sprawy w terminie. Decyzja wydana została dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi do sądu, a zatem w chwili jej wniesienia organ pozostawał w bezczynności. Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanego przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, że organ prowadził postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu nie były należycie skoncentrowane. Jedyną czynnością, którą miał wykonać i którą wykonał organ odwoławczy - zgodnie z wytycznymi Sądu w sprawie sygn. akt III SA/Gd 1180/20 - było wyjaśnienie zasad i trybu umieszczenia dziecka u "zaprzyjaźnionej rodziny" poza ośrodkiem. Czynności takie organ odwoławczy podjął dopiero w dniu 9 grudnia 2021 r., kierując pismo do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie . Odpowiedź organ uzyskał już w dniu 17 grudnia 2021 r. , decyzję zaś wydał w dniu 11 stycznia 2022 r. Ze stanu faktycznego sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które stanowiłyby uzasadnioną przeszkodę w podjęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tej czynności. Dodatkowo wskazać należy, że do podjęcia tej czynności w sprawie doszło dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia. Z kolei do wydania decyzji załatwiającej sprawę doszło po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi w części dotyczącej zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd miał na uwadze, że czynność, jaką miał wykonać organ, była wskazana przez Sąd i była to jedyna czynność , którą organ miał wykonać, na dodatek czynność ta nie była czynnością skomplikowaną. Z powyższego wynika, że organ podejmował czynności w sprawie opieszale i dopiero po działaniach strony skarżącej, mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, że kontrolowane postępowanie było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18). W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, to jest sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Tym wymogom organ nie sprostał. Nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, wyrażonego w odpowiedzi na skargę , że skarga powinna być oddalona, bowiem doszło już do wydania decyzji. Sąd dokonuje bowiem oceny zasadności skargi mając także na uwadze – o ile w sprawie powinien być wydany odpowiedni akt - czy do wydania tego aktu w ogóle doszło, a jeżeli tak – czy nastąpiło to przed wniesieniem skargi, czy po jej wniesieniu. W niniejszej sprawie organ, mimo że powinien załatwić sprawę do 7 sierpnia 2021 r., pierwszą i jedyną czynność podjął dopiero po czterech miesiącach od tej daty, a decyzję wydał po pięciu miesiącach. Podkreślenia wymaga, że w przypadku, gdy w dniu wyrokowania organ załatwił już sprawę, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie stosuje przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ( dotyczącego zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności), lecz art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt 1. sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie brak zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, dlatego uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku). Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął także pod uwagę, że po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., strona nie została powiadomiona o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy, jak też o możliwości wniesienia ponaglenia. Z brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd "może" orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną wynika, że ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania , a także czy wskazują one na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Zarówno więc wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. W niniejszej sprawie Sąd nie uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżącego jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Skarżący nie przedstawił ani nie powołał okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty. W tej części skarga podlegała zatem oddaleniu , o czym orzeczono na podstawie z art. 149 § 2 i art. 149 § 1b p.p.s.a. w punkcie trzecim wyroku. W pozostałej części żądanie skargi, które dotyczyło zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika zostało również oddalone, albowiem sąd administracyjny może w wyroku orzec jedynie w zakresie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Takie żądanie, jako wykraczające poza wskazany przepis, nie może zostać uwzględnione ( pkt 3.wyroku). Sąd , w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może"), uznał natomiast za celowe wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny w wysokości 500 zł (punkt 4.sentencji wyroku). Zdaniem Sądu wymierzona w okolicznościach niniejszej sprawy grzywna we wskazanej wysokości powinna zdyscyplinować organ odwoławczy do podejmowania czynności niezwłocznie, nie zaś dopiero po paru miesiącach , aby w określonym prawem terminie możliwe było załatwienie sprawy. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).