III SAB/Gd 197/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji z siedzibą w K. na bezczynność Wójta Gminy Kolbudy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy Kolbudy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Gminy Kolbudy na rzecz Fundacji z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. "A" z siedzibą w K. (dalej także jako: "Fundacja", "skarżąca") złożyła pismem z dnia 28 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Kolbudy w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako: "u.d.i.p."), wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jednym z głównych celów statutowych Fundacji jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu skarżąca m.in. buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych problemów i rozwiązań związanych z pomocą tymże podmiotom. Jeden z projektów skarżącej obejmuje m.in. badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane z zakładaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej. Biorąc to pod uwagę, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżąca wniosła do Wójta Gminy Kolbudy wniosek o udzielenie następujących informacji: 1/ Czy organ oferował szczególne formy udzielania; pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym organowi terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?; 2/ Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?; 3/ W jakiej wysokości organ zabezpieczył budżet na podobne działania w 2022 roku? Wniosek został złożony drogą elektroniczną na adres [email protected] wskazany na stronie internetowej organu. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła w jakim celu chce pozyskać ww. dane, wskazała na jedną z możliwych dróg ich udostępnienia, a także podała dane identyfikujące fundację. Przywołując art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. skarżąca wskazała, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Bez wątpienia bezczynność organu stanowi znaczące utrudnienie w wykonywaniu działalności statutowej fundacji. Wyjaśniła przy tym, że wnioskiem pisemnym w myśl u.d.i.p. uznać należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (por. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15 oraz z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15). Jednocześnie zaznaczyła, że skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14). Podsumowując skarżąca wskazała, że nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15). Wypada ponadto zaznaczyć, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi ostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kolbudy wniósł o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżąca pismem z dnia 28 października 2022 r. (data wpływu 4 listopad 2022 r.) za pośrednictwem Wójta Gminy Kolbudy skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wójta Gminy Kolbudy w przedmiocie braku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 sierpnia 2022 r., przesłanej na adres poczty elektronicznej sekretariatu Urzędu Gminy Kolbudy. W dniu 17 listopada 2022 r. Wójt Gminy Kolbudy udzielił skarżącej, na adres poczty elektronicznej, odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 sierpnia 2022 r. Jednocześnie w treści odpowiedzi na wniosek poinformował skarżącą o przyczynach braku odpowiedzi na wniosek w 14-dniowym terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując jako przyczynę przeoczenie wniosku, który nie został prawidłowo zarejestrowany w rejestrze informacji publicznych, wyjaśniając, że działanie to nie było działaniem zamierzonym ani celowym przez organ, a wyłącznie błędem po stronie Urzędu. Mając zatem udzielenie odpowiedzi skarżącemu na wniosek z dnia 31 sierpnia 2022 r., zasadnym – w ocenie organu - jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2022 r. skarżąca Fundacja - wobec otrzymania odpowiedzi na skargę oraz udzielenia odpowiedzi na wniosek – zmodyfikowała żądanie wnosząc o: 1) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma wskazano, że - jak wynika z odpowiedzi organu na skargę - dopiero wniesienie skargi na bezczynność spowodowało udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że udzielenie przez organ wnioskowanej odpowiedzi po wpłynięciu skargi na bezczynność (i na jej skutek) stanowi w istocie jej uwzględnienie w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a. Wobec tego skarżąca podtrzymała również żądanie dotyczące zwrotu kosztów postępowania. Należy przy tym mieć na względzie, że koszty zastępstwa według norm przepisanych w sprawach takich jak przedmiotowa nie są wygórowane i nie pokrywają rynkowych stawek związanych z prowadzeniem sprawy ze skargi na bezczynność organu. Nadto, jak słusznie podnosi się w orzecznictwie "istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w jakimkolwiek postępowaniu. Brak jest zatem podstaw do nieobciążania organu kosztami postępowania sądowego" (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 70/22). Skarżąca wskazała, że jest skłonna uwierzyć w niecelowe przeoczenie wniosku przez organ, jednak w tym kontekście należy wskazać, że "właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki" (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 14/20). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Istotną kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie – z uwagi na przedmiot sprawy określony żądaniem skarżącej Fundacji o udostępnienie informacji publicznej przez Gminę Kolbudy – kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z wyżej powołanych przepisów wynika wprost, że organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21). W rozpoznawanej sprawie skarżąca Fundacja w dniu 31 sierpnia 2022 r. złożyła w formie elektronicznej (e-mail) do Urzędu Gminy w Kolbudach wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie następujących informacji: 1/ Czy organ oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym organowi terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?; 2/ Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?; 3/ W jakiej wysokości organ zabezpieczył budżet na podobne działania w 2022 roku? Jak wynika z wyjaśnień organu odpowiedź na ten wniosek została skarżącej udzielona przez organ w dniu 17 listopada 2022 r. Zestawienie powyższych dat jednoznacznie wskazuje, że udostępnienie przez organ żądanej informacji nastąpiło z przekroczeniem 14-dniowego terminu na jej udostępnienie, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a jednocześnie organ nie powiadomił wnioskodawcy – zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – o powodach zwłoki i terminie, w jakim nastąpi udostępnienie tej informacji. Stosownie zatem do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w odniesieniu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 31 sierpnia 2022 r. Stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19). W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Z taką sytuacją – w ocenie Sądu - nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż brak załatwienia wniosku przez organ nie wynikał z celowego działania, a jedynie z przeoczenia i niezarejestrowania tego wniosku. Po stronie organu nie można dopatrzeć się złej woli i w konsekwencji w tych okolicznościach przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też celowym przedłużaniem postępowania, gdyż po wniesieniu skargi na bezczynność organ udzielił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. Wobec powyższego Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. – stwierdził, że Wójt Gminy Kolbudy dopuścił się bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Kolbudy na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).