II SAB/Ol 10/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy G. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę "[...]" zł ("[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 9 stycznia 2021. P. K. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy "[...]", zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł o: zobowiązanie wójta Gminy "[...]" do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2020 r. w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 19 grudnia 2020 r. wysłał ze swojej skrzynki mailowej na następujące adresy mailowe: "[...]" wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. proszę o podanie informacji dotyczących zasad realizacji na terenie Gminy "[...]" projektu z działania pt. ""[...]". W związku z powyższym proszę o: Udzielenie informacji, gdzie zlokalizowany będzie żłobek lub klub dziecięcy, który powstanie w ramach przedmiotowego projektu. Przesłanie skanu umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu wraz ze wszystkimi załącznikami. Udzielenie informacji czy Gmina aplikowała w konkursie Maluch+ 2021? Jeżeli tak, proszę o załączenie skanu wniosku. Jeżeli nie, proszę o szczegółowe wyjaśnienie dlaczego Gmina nie przygotowała wniosku w ramach tego naboru?". Wskazał, że powyższa wiadomość została odczytana przez organ w dniu 21 grudnia 2020 r., jednak do dnia wniesienia skargi organ nie odpowiedział na wniosek w jakikolwiek sposób. Nie udostępnił informacji, nie wydał decyzji odmownej, nie poinformował o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że wniosek został złożony, a organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę z dnia 1 lutego 2021 r. organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że w dniu 13 stycznia 2021 r. przesłał skarżącemu wyczerpującą odpowiedź na złożony wniosek z dnia 19 grudnia 2020 r. wraz z wnioskowaną umową o dofinansowanie oraz załącznikami. Dodał, że nie bez znaczenia pozostaje szczególna sytuacja wywołana przez wirusa Sars-Co V-2, gdyż Urząd pracuje w skrajnie trudnych warunkach. W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2021 r. skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 19 grudnia 2020 r. gdyż nie przesłał załącznika nr 1 do umowy o dofinansowanie, którym jest wniosek o dofinansowanie projektu. Zatem odpowiedź jest niepełna bowiem wnioskowano o przesłanie wszystkich załączników do umowy o dofinansowanie. Pismem z dnia 31 marca 2021 r. organ poinformował, że skarżący przy piśmie z dnia 29 marca 2021 r. otrzymał żądaną informację, tj. załącznik nr 1 – wniosek o dofinansowanie projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W świetle unormowania Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) nie może budzić wątpliwości, że wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Artykuł 163 Konstytucji RP stanowi zaś, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zatem w myśl tego unormowania Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego zaliczane są do władzy publicznej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g. organem gminy jest między innymi wójt (burmistrz, prezydent miasta). Artykuł 26 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że organem wykonawczym gminy jest wójt. Wójt jest więc organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego a zarazem organem władzy publicznej i tym samym podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, o ile ta ma charakter publiczny. Oceniając zaś aspekt przedmiotowy sprawy wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, Wójt, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udostępnił on wnioskowaną informację – w dniu 13 stycznia 2021 r. i w dniu 29 marca 2021 r.. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2020 r. (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienia w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, w powyższym zakresie organ wskazał na stan pandemii i braki kadrowe. Ponadto zauważyć należy, że organ udzielił pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącego po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a skarżący nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a, w punkcie III wyroku. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się wyłącznie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu Sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżący w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia wyroku wniósł do tutejszego sądu kilkanaście skarg na bezczynność w udostępnianiem informacji publicznej Wójta Gminy, w tym reprezentowany przez tego samego pełnomocnika m.in. w sprawach o sygn. akt: II SAB/Ol 5/21, II SAB/Ol 9/21, II SAB/Ol 11/21, II SAB/Ol 12/21, II SAB/Ol 13/21, II SAB/Ol 31/21). Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu. Ponadto rozpoznawana sprawa nie była obszerna ani merytorycznie skomplikowana, a podjęte przez pełnomocnika czynności miały charakter powtarzalny. W związku z tym Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu wyłącznie kwoty uiszczonego wpisu od skargi.