III SAB/Gd 213/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w K. na bezczynność Burmistrza Helu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Helu dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Helu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Helu na rzecz skarżącej F. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja F. z siedzibą w K. (dalej zwana - "Fundacją" lub "skarżącą Fundacją") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Helu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Helu naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Fundacja wskazała, że jednym z jej głównych celów statutowych jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu Fundacja m.in. buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych problemów i rozwiązań związanych z pomocą tymże podmiotom. Jeden z projektów obejmuje m.in. badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane z zakładaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej. Fundacja wystąpiła więc do organu z wnioskiem o udzielenie informacji: 1) Czy organ oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym organowi terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane? 2) Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021? 3) W jakiej wysokości organ zabezpieczył budżet na podobne działania w 2022 roku? Wniosek został złożony drogą elektroniczną na wskazany na stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej adres organu. Jednocześnie Fundacja wyjaśniła w jakim celu zamierza pozyskać wymienione dane, wskazała na jedną z możliwych dróg ich udostępnienia, a także podała dane identyfikujące Fundację Po przytoczeniu treści przepisów z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżąca Fundacja wskazała, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Bezczynność organu stanowi natomiast znaczące utrudnienie w wykonywaniu działalności statutowej fundacji. Jak wskazuje orzecznictwo, do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań. Jednocześnie zaznacza się, że skutki błędów, czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Konkludując, nieodebranie, czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku nie może obciążać wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Helu wniósł o umorzenie postępowania w związku z uwzględnieniem skargi w całości przez organ na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i udzieleniem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie mailem z dnia 1 grudnia 2022 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia 22 listopada 2022 r. (doręczonym organowi w dniu 28 listopada 2022 r.) skarżąca Fundacja złożyła skargę na bezczynność Burmistrza Helu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Po analizie skargi okazało się, że w dniu 31 sierpnia 2022 r., o godz. 21.10 na skrzynkę mailową organu rzeczywiście wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na braki kadrowe wniosek ten umknął uwadze pracowników i nie został rozpoznany w ustawowym terminie. Mając na uwadze powyższe, mailem z dnia 1 grudnia 2022 r., udzielono skarżącej odpowiedzi zgodnie z zakresem wniosku. Tym samym zasadnym wydaje się umorzenie przedmiotowego postępowania w związku z uwzględnieniem skargi w całości przez organ i udzieleniem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przed sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi. Przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz z przedmiotem zaskarżenia. Zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2022 r. skarżąca Fundacja została wezwana w terminie 7 dni do oświadczenia, czy w związku z treścią odpowiedzi na skargę podtrzymuje skargę, czy ją cofa. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2023 r., Fundacja wniosła o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma strona skarżąca wskazała, że - jak wynika z odpowiedzi organu na skargę - dopiero wniesienie skargi na bezczynność spowodowało udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Udzielenie przez organ wnioskowanej odpowiedzi po wpłynięciu skargi na bezczynność (i na jej skutek) stanowi w istocie jej uwzględnienie w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a. Wobec tego skarżąca podtrzymała żądanie dotyczące zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca wyjaśniła, że należy mieć na względzie, iż koszty zastępstwa według norm przepisanych w sprawach takich jak przedmiotowa nie są wygórowane i nie pokrywają rynkowych stawek związanych z prowadzeniem sprawy ze skargi na bezczynność organu. Nadto istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w jakimkolwiek postępowaniu. Brak jest zatem podstaw do nieobciążania organu kosztami postępowania sądowego. Skarżąca Fundacja wskazała, że jest skłonna uwierzyć w niecelowe przeoczenie wniosku, jednak właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a." w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Istotną kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie – z uwagi na przedmiot sprawy określony żądaniem skarżącej Fundacji o udostępnienie informacji publicznej przez Burmistrza Helu – kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.". Przepisy tej ustawy stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z powołanych przepisów wynika wprost, że organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21). W rozpoznawanej sprawie skarżąca Fundacja w dniu 31 sierpnia 2022 r. złożyła w formie elektronicznej (e-mail) do Urzędu Miasta Helu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie następujących informacji: 1/ Czy organ oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym organowi terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?; 2/ Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?; 3/ W jakiej wysokości organ zabezpieczył budżet na podobne działania w 2022 roku? Jak wynika z wyjaśnień organu, odpowiedź na ten wniosek została skarżącej udzielona przez organ w dniu 2 grudnia 2022 r., a zatem po wniesieniu skargi. Wiedzę odnośnie przedmiotowego wniosku organ powziął bowiem dopiero po analizie skargi na bezczynność. Zestawienie wskazanych dat jednoznacznie wskazuje natomiast, że udostępnienie przez organ żądanej informacji nastąpiło z przekroczeniem 14-dniowego terminu na jej udostępnienie, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a jednocześnie organ nie powiadomił wnioskodawcy – zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – o powodach zwłoki i terminie, w jakim nastąpi udostępnienie tej informacji. Stosowne wyjaśniania, motywowane przeoczeniem okoliczności wpłynięcia wniosku do organu, zostały poczynione dopiero w odpowiedzi na skargę. Stosownie zatem do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w odniesieniu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 31 sierpnia 2022 r., o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. Mając z kolei na uwadze, że wnioskowana przez skarżącą Fundację informacja publiczna została ostatecznie udzielona w dniu 2 grudnia 2022 r. Sąd odstąpił od zobowiązania Burmistrza Helu do rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy rozstrzygnięciu sprawy ze skargi na bezczynność istotne znaczenie ma bowiem stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny, a zwłaszcza fakt dokonania czynności przez organ (por. Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie można więc zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli organ przekroczył termin. Ponadto, brak było w świetle art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. podstaw do umorzenia postępowania. Dyspozycja bowiem przedmiotowego przepisu jednoznacznie określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności stwierdził jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19). W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Z taką sytuacją – w ocenie Sądu – nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż brak załatwienia wniosku przez organ nie wynikał z celowego działania, a jedynie z przeoczenia i niezarejestrowania tego wniosku. Po stronie organu nie można dopatrzeć się złej woli i w konsekwencji w tych okolicznościach przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też celowym przedłużaniem postępowania, gdyż po wniesieniu skargi na bezczynność organ udzielił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. Wobec powyższego Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że Burmistrz Helu dopuścił się bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Burmistrza Helu na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).