III SAB/Gd 28/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie wymiany dowodu osobistego oddala skargę. W dniu 10 lipca 2015 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga M. W. (dalej jako: strona, skarżący) na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie wymiany dowodu osobistego. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że w dniu 11 kwietnia 2015 r. za pośrednictwem poczty wystąpił do organu z wnioskiem o wymianę dowodu osobistego z powodu dezaktualizacji danych. Pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. organ zwrócił wniosek, informując że nie może nadać biegu sprawie ponieważ obowiązkiem strony jest złożyć taki wniosek osobiście. W skardze strona zawarła również wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła stanowisko, w którym nie zgodziła się z istnieniem wymogu osobistego złożenia wniosku o wydanie nowego dowodu osobistego oraz niewyczerpania przez organ procedury przewidzianej w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie podając, że w dniu 21 kwietnia 2015 r. do Referatu Dowodów Osobistych Urzędu Miasta [...] za pośrednictwem Kancelarii Ogólnej wpłynął wniosek strony o wydanie nowego dowodu osobistego. Wniosek został przesłany za pośrednictwem poczty. Pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. poinformowano stronę o braku możliwości przyjęcia wniosku nadesłanego drogą pocztową. Wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz sposobu i trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu (Dz.U. z 2015 r., poz. 212) oraz ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2010 r., nr 167, poz. 1131 ze zm.) składanie wniosku w postaci papierowej odbywa się w drodze złożenia w siedzibie organu w dowolnej gminie wypełnionego i podpisanego własnoręcznie przez wnioskodawcę formularza. Do wykonania tej czynności niezbędne jest osobiste stawiennictwo w dowolnym urzędzie gminy na terytorium RP. Dodatkowo wyjaśniono, że ustawa o dowodach osobistych przewiduje odstępstwa od tej zasady w przypadku, gdy występują uzasadnione przesłanki, co do zdrowia osoby ubiegającej się o dowód osobisty. Wówczas o niemożności złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego spowodowanej chorobą, niesprawnością lub inną nie dającą się pokonać przeszkodą, wnioskodawca powiadamia organ gminy, który zapewnia przyjęcie wniosku w miejscu pobytu tej osoby, chyba że okoliczności nie pozwalają na jego przyjęcie. Skarżący został również poinformowany przez organ o możliwości złożenia wniosku za pośrednictwem platformy ePuap. Z uwagi zatem na fakt, że strona zobowiązana była do osobistego złożenia wniosku, sprawa nie mogła być załatwiona w terminach określonych art. 35 k.p.a., a wniosek o wydanie dowodu osobistego podlegał zwrotowi. Dalej organ wyjaśnił, że z takim stanowiskiem organu skarżący się nie zgodził i pismem z dnia 12 maja 2015 r. (data wpływu do organu) wniósł do Wojewody [...] za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 19 maja 2015 r. Prezydent Miasta [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, podtrzymał stanowisko zawarte w swoim piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 10 czerwca 2015 r. (nr [...]), na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. uznał przedmiotowe zażalenie za bezzasadne. W uzasadnieniu postanowienia powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 stycznia 2015 r., podtrzymał stanowisko organu I instancji w sprawie braku możliwości załatwienia wniosku o wydanie dowodu osobistego przesłanego pocztą bez osobistego stawiennictwa. W toku postępowania skarżący podtrzymał stanowisko reprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej również jako "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność (...). Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Postawienie zarzutu bezczynności organowi administracji publicznej -Prezydentowi Miasta [...] - w wydaniu dowodu osobistego, oznacza w istocie postawienie zarzutu, że organ nie załatwił sprawy w terminie. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2010 r., nr 167, poz. 1131 ze zm., dalej również jako - "ustawa"), wydanie dowodu osobistego następuje nie później niż w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może zostać przedłużony, o czym należy zawiadomić wnioskodawcę. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, trzeba wskazać, że zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zatem w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżący zachował w niniejszej sprawie wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu - poprzez uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. Niewątpliwie, takim środkiem zaskarżenia, o którym mowa w przywołanym przepisie jest przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnoszone do organu wyższego stopnia, a w przypadku gdy nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie będzie to zażalenie. Skarżący zachował wymogi formalne do wniesienia skargi, wniósł bowiem przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia (okoliczność poza sporem). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 10 czerwca 2015 r. uznał przedmiotowe zażalenie za bezzasadne (art. 37 § 2 k.p.a.). Bezspornym było w sprawie, że wniosek skarżącego o wydanie nowego dowody osobistego został nadany na poczcie w dniu 17 kwietnia 2015 r., zaś do organu wpłynął w dniu 21 kwietnia 2015 r. Zgodnie z art. 5 ustawy o dowodach osobistych pełnoletni obywatel Rzeczypospolitej Polskiej zamieszkujący na jej terytorium jest obowiązany posiadać dowód osobisty. Przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o dowodach osobistych nakłada na posiadacza dowodu osobistego obowiązek wymiany tego dokumentu w razie zmiany danych zawartych w dowodzie osobistym, z wyjątkiem zmiany nazwy organu wydającego. Dowód osobisty wydaje się nieodpłatnie (art. 23 ustawy). W myśl art. 24 ustawy o dowodach osobistych, dowód osobisty wydaje się na wniosek. Wniosek o wydanie dowodu osobistego składa się w organie dowolnej gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 24 ust. 2). Wniosek o wydanie dowodu osobistego składa się w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 24 ust. 3). W przypadku niemożności złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego spowodowanej chorobą, niepełnosprawnością lub inną niedającą się pokonać przeszkodą wnioskodawca powiadamia organ gminy, który zapewnia przyjęcie wniosku w miejscu pobytu tej osoby, chyba że okoliczności nie pozwalają na przyjęcie tego wniosku (art. 26 ust. 1). W przywołanym przepisie art. 24 ustawy, ustawodawca użył sformułowania: że wniosek o wydanie dowodu osobistego - "składa się", nie precyzując przy tym bliżej, co ono oznacza. Natomiast w art. 26 ust. 1 ustawy, ustawodawca posłużył się określeniem "niemożności złożenia wniosku", które niewątpliwie stanowi przeciwieństwo możliwości "złożenia" czyli składania wniosku. Przy czym ustawodawca "niemożność" odniósł bezpośrednio do sytuacji spowodowanej chorobą, niepełnosprawnością lub inną niedającą się pokonać przeszkodą, wskazując jednocześnie, że w takich przypadkach organ gminy zapewnia przyjęcie wniosku w miejscu pobytu tej osoby. Wymienione przeszkody niewątpliwie odnoszą się do braku możliwości osobistego działania, a więc tym samym do możliwości osobistego złożenia wniosku. Skutkiem zaś - braku takiej możliwości - jest przyjęcie wniosku w miejscu pobytu, a nie w organie, o czym stanowi art. 24 ust. 2 ustawy. Tym samym uprawniony jest pogląd, że w świetle przywołanych przepisów składanie wniosku dotyczy osobistego złożenia wniosku w organie. Jest też oczywiste, że wymieniony w art. 26 ust.1 ustawy katalog przeszkód uniemożliwiających osobiste złożenie wniosku jest katalogiem otwartym, przy czym musi to być przeszkoda nie dająca się usunąć. Trzeba mieć tu na uwadze również unormowanie zawarte w art. 27 ustawy. Przepis ten stanowi, że złożenie w siedzibie organu gminy wniosku o wydanie dowodu osobistego osobie nie posiadającej zdolności do czynności prawnych lub posiadającej ograniczoną zdolność do czynności prawnych wymaga jej obecności przy składaniu wniosku; wyjątek stanowią osoby, które nie ukończyły 5 lat. W odniesieniu bowiem do osób nie posiadających zdolności do czynności prawnych lub posiadających ograniczoną zdolność do czynności prawnych ustawodawca w sposób nie nasuwający wątpliwości stawia wymóg ich obecności przy składaniu wniosku o wydanie dowodu osobistego. Przedstawiony powyżej sposób rozumienia ww. przepisów znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w innym akcie prawnym regulującym przedmiotową materię. Należy bowiem tu podkreślić, że przepisy ustawy o dowodach osobistych nie regulują bezpośrednio sposobu i trybu składania wniosku o wydanie dowodu osobistego. Czynią to przepisy, wydanego na podstawie art. 54 ustawy o dowodach osobistych, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz sposobu i trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich utraty, uszkodzenia, unieważnienia i zwrotu (Dz. U. z 2015 r., poz. 212). W świetle § 4 powołanego rozporządzenia wniosek składa osoba ubiegająca się o wydanie dowodu osobistego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 1- 4 § 4 (dot. osoby małoletniej i ubezwłasnowolnionej). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, złożenie wniosku w postaci papierowej odbywa się w drodze złożenia w siedzibie organu dowolnej gminy wypełnionego i podpisanego własnoręcznie przez wnioskodawcę formularza albo w drodze podpisania przez wnioskodawcę w siedzibie organu gminy formularza, który został wypełniony przez pracownika tego organu na podstawie podanych przez wnioskodawcę danych oraz danych zawartych w rejestrze PESEL. Zaś ust. 2 stanowi iż w przypadku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych, jest dopuszczalne złożenie wniosku poza siedzibą organu gminy. Wymóg osobistego złożenia wniosku potwierdzają również z postanowienia § 9 rozporządzenia oraz treść druku wniosku o wydanie dowodu osobistego. Tożsamość osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego ustala się na podstawie przedłożonego przez wnioskodawcę dotychczasowego dowodu osobistego lub ważnego dokumentu paszportowego tej osoby, a w przypadku osób, które nabyły obywatelstwo polskie, na podstawie posiadanego dokumentu podróży lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość (§ 9 ust. 1). Jeżeli osoba ubiegająca się o wydanie dowodu osobistego nie posiada dokumentu, o którym mowa w ust. 1, organ gminy ustala jej tożsamość na podstawie danych zawartych w dostępnych rejestrach publicznych (§ 9 ust. 2). Natomiast w przypadku gdy wniosek jest składany w postaci elektronicznej, tożsamość osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego potwierdza się przy odbiorze dowodu osobistego (§ 9 ust. 3). Wzór wniosku o wydanie dowodu osobistego stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia. W końcowej części druku wniosku o wydanie dowodu osobistego w "adnotacjach urzędowych (wypełnia urzędnik)" jest rubryka "sposób ustalenia tożsamości osoby ubiegającej się o wydanie dowodu". Tak więc biorąc pod uwagę powyższe, tożsamość osoby wnioskującej ustalana jest już na etapie składania wniosku o wydanie dowodu, co niewątpliwe wymaga jej obecności (poza przypadkiem wniosku elektronicznego, gdy tożsamość ustalana jest przy odbiorze). Treść powołanych powyżej uregulowań, wymaga więc osobistego stawiennictwa wnioskodawcy do złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego. Zatem nie ma racji strona skarżąca, która stoi na stanowisku, że można skutecznie złożyć wniosek o wydanie nowego dowodu osobistego za pośrednictwem poczty, zaś tożsamość wnioskodawcy można w takiej sytuacji ustalić dopiero przy odbiorze wnioskowanego dokumentu. W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie nowego dowodu osobistego nie został przez skarżącego złożony Prezydentowi Miasta [...] osobiście, mimo skierowanego do skarżącego pisma z dnia 30 kwietnia 2015 r., z którego wynikała jednoznaczna informacja jakie czynności powinien podjąć w celu załatwienia sprawy, w tym o konieczności osobistego złożenia wniosku. Tym samym, w ocenie Sądu, Prezydent Miasta [...] nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, gdyż sprawa nie mogła być załatwiona w terminie określonym w ustawie wobec biernego zachowania się zainteresowanej strony. Ponadto, zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania", jest niezasadny. Ustawodawca statuując w art. 61a § 1 k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania wyodrębnił etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych, przedmiotowych lub innych uzasadnionych przyczyn nie może być w ogóle wszczęte. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. w sprawie II OSK 1609/13 (orzeczenie dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym. Trudno zaś o istnieniu takich przyczyn mówić w niniejszej sprawie. Ponadto, jak wynika z powyżej powołanych regulacji, wszczęcie postępowania o wydanie lub wymianę dowodu osobistego następuje na wniosek złożony osobiście na urzędowym druku, a osobista obecność jest obowiązkowa. Skarżący wniosek o wydanie nowego dowodu osobistego nie złożył Prezydentowi Miasta [...] osobiście, ale za pośrednictwem poczty. Organ w odpowiedzi na powyższe wystosował do wnioskodawcy pismo informujące o konieczności osobistego złożenia wniosku i zwrócił go skarżącemu w celu osobistego złożenia. Tym samym wnioskodawca nadal dysponuje wnioskiem o wydanie nowego dowodu osobistego. Z powyższych przyczyn skarga na bezczynność nie jest uzasadniona, gdyż Prezydent Miasta [...] z przyczyn od organu niezależnych nie może podjąć żadnych czynności w sprawie wymiany dowodu, do czasu osobistego złożenia wniosku skarżącego w tym przedmiocie. Przy czym należy jeszcze raz podkreślić, że w piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r. strona otrzymała od organu wszelkie niezbędne i szczegółowe informacje, które pozwalały jej na skuteczne złożenie wniosku, w tym o treści art. 26 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych. Jednak skarżący nie podjął czynności złożenia osobistego wniosku, ani nie powołał się na istnienie przeszkód (okoliczności), które wymagałyby zapewnienia przyjęcia wniosku w miejscu pobytu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalono.