III SAB/Gd 28/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. U. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [..] z siedzibą w G. w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę. Pismem z dnia 25 maja 2017 r. D. U. (dalej także jako: "strona") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z siedzibą w G. zarzucając, że organ ten nie rozpoznał odwołania bez jego udziału i pozostawił jego odwołanie bez rozpoznania. Tym samym organ pozbawił go postępowania odwoławczego. Wskazał, że mimo wezwania z dnia 9 stycznia 2017 r. organ nadal nie usunął naruszenia prawa. Skarżący wniósł o dołączenie akt administracyjnych, jako dowodu w sprawie i zarzucił nieuznanie zaświadczenia lekarskiego o niemożności stawienia się. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 26 lutego 2015 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał dla D. U. orzeczenie o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W dniu 9 marca 2015 r. strona złożyła odwołanie. W dniu 20 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Zespołu wpłynęło pismo z prośbą o przebadanie D. U. w miejscu zamieszkania. Do pisma dołączono zaświadczenie lekarskie lekarza specjalisty psychiatry stwierdzające, że "stan psychiczny, bez opieki nie pozwala na stawiennictwo przed komisją w G.". Organ zaznaczył, że w świetle obowiązujących przepisów badanie w miejscu pobytu osoby przeprowadza się w sytuacji, kiedy osoba zainteresowana nie może uczestniczyć w posiedzeniu składu orzekającego z powodu długotrwałej i nierokującej poprawy choroby, uniemożliwiającej osobiste stawiennictwo, potwierdzonej przez lekarza w zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia wydanym dla potrzeb zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. W ocenie lekarza - członka Wojewódzkiego Zespołu, wyznaczonego do analizy wpływającej dokumentacji, w oparciu o ww. zaświadczenie lekarza psychiatry, brak było przesłanek do rozpoznania sprawy w miejscu zamieszkania osoby zainteresowanej. W tej sytuacji zawiadomieniem z dnia 8 kwietnia 2015 r. wyznaczono termin posiedzenia składu orzekającego na dzień 27 kwietnia 2015 r. ustalając, że obecność odwołującego jest obowiązkowa. W dniu 16 kwietnia 2015 r. do organu wpłynęło pismo z żądaniem m.in. rozpoznania sprawy bez udziału osoby zainteresowanej, na podstawie dokumentacji medycznej. Organ podkreślił dalej, że odwołanie od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności może zostać rozpoznane bez konieczności badania osoby zainteresowanej jedynie w przypadku, gdy lekarz - przewodniczący składu orzekającego uzna posiadaną dokumentację medyczną za wystarczającą do wydania oceny stanu zdrowia, a osoba zainteresowana nie może uczestniczyć w posiedzeniu składu z powodu długotrwałej i nierokującej poprawy choroby, uniemożliwiającej osobiste stawiennictwo, potwierdzonej przez lekarza w zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia wydanym dla potrzeb zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Pismem z dnia 9 czerwca 2015 r. organ wyjaśnił stronie jakie przesłanki muszą być spełnione do rozpoznania sprawy bez udziału osoby zainteresowanej. Jednocześnie wyznaczono kolejny termin rozpoznania sprawy na dzień 22 czerwca 2015 r. ponownie z obecnością obowiązkową strony. W dniu 16 czerwca 2015 r. wpłynęło kolejne pismo z żądaniem wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bez stawiennictwa na posiedzeniu składu orzekającego. Ostatecznie pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] - działając na postawie § 7 ust. 5 w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r., poz. 1110) – zawiadomił stronę o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. W dniu 17 stycznia 2017 r. do organu wpłynęło pismo D. U. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na to pismo organ skierował do strony pismo wyjaśniające w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Na wstępie w ocenie Sądu należy odnieść się do kwestii dopuszczalności rozpatrzenia niniejszej skargi. Wskazać należy, że sądy administracyjne – co wynika z powołanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - sprawując kontrolę legalności działalności administracji publicznej orzekają również w sprawach skarg na bezczynność organów, jednak – co wymaga podkreślenia - kontrola ta jest wyłączona w sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują inny tryb zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej, w szczególności poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Kwestie orzekania o stopniu niepełnosprawności regulują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm. – dalej zwanej: "ustawą o rehabilitacji") oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1110 ze zm. - dalej zwanym "rozporządzeniem z 2013 r."). Ustawa wprowadza dwuinstancyjny model orzekania o niepełnosprawności: powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Należy także zwrócić uwagę na art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji, w świetle którego od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. W związku z tym nie ma wątpliwości, że art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji jest przepisem szczególnym, wyłączającym kontrolę sądu administracyjnego nad orzeczeniami wojewódzkich zespołów orzekania do spraw niepełnosprawności. Zwrócić jednakże należy uwagę na art. 66 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że problem zaskarżania orzeczeń procesowych, nie stanowiących merytorycznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydawanych w toku postępowania prowadzonego przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 8 listopada 1999 r. (sygn. akt OPS 12/99; ONSA 2/2000, poz. 47). W tezie tej uchwały NSA stwierdził, że na postanowienie Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stwierdzające uchybienie terminu wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji) przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotne dla niniejszej sprawy wywody znajdują się w uzasadnieniu cytowanej uchwały, w którym Sąd stwierdził m.in., że "(...)powołane wyżej przepisy ustawy i rozporządzenia stosuje się do wydania aktu administracyjnego będącego orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, to jest orzeczeniem, które odnosi się do kwestii zakwalifikowania określonej osoby do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub odmowy zaliczenia do stopnia niepełnosprawności. Chodzi tu więc o akt, który może być uznany wprost za decyzję administracyjną albo co najmniej za mający charakter decyzji administracyjnej. Nie obejmuje to natomiast postanowień "procesowych", wydawanych w toku postępowania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". W dalszych wywodach NSA przytoczył przykłady innych przepisów, o podobnej konstrukcji zaskarżenia aktów administracyjnych, na tle których orzecznictwo przyjęło i dopuściło różnorodność dróg zaskarżania konkretnych aktów indywidualnych wydanych w postępowaniach administracyjnych (do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego) w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnoprawnym, w zależności od rodzaju i charakteru danego aktu w znaczeniu proceduralnym i na tle szczególnych unormowań regulujących określone grupy spraw administracyjnych - dziedziny prawa administracyjnego. W świetle powyższych poglądów, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego również na bezczynność zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w przedmiocie rozpoznawania wniosków złożonych w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Inna droga zaskarżenia, wskazana w art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych, tzn. ustalających lub odmawiających ustalenia stopnia niepełnosprawności i wskazań do ulg i uprawnień. Prowadzi to do wniosku, że wniesiona skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. W tym miejscu należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zostały także spełnione wymogi formalne do złożenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia skargi (zob. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Pismo skarżącego z dnia 9 stycznia 2017 r. (data wpływu do organu – 17.01.2017 r.) spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 in fine k.p.a. (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym) w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, wobec czego skarżący wniósł skargę spełniając przesłanki przewidziane w art. 52 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi Sąd stwierdza, że Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] nie dopuścił się naruszającej prawo bezczynności przy rozpatrywaniu odwołania skarżącego. Wyjaśnić w tym zakresie należy, że zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. osoba zainteresowana lub przedstawiciel ustawowy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, może wnieść odwołanie do wojewódzkiego zespołu, za pośrednictwem powiatowego zespołu, który wydał orzeczenie. Stosownie natomiast do § 17 ww. rozporządzenia w postępowaniu odwoławczym przed wojewódzkim zespołem, w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed powiatowym zespołem. W myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r. zawiadomienie o terminie rozpatrzenia wniosku, nie później niż 7 dni przed dniem jego rozpatrzenia, doręcza się: 1) osobie zainteresowanej lub jej przedstawicielowi ustawowemu, w przypadku orzekania o stopniu niepełnosprawności lub orzekania o wskazaniach do ulg i uprawnień; 2) przedstawicielowi ustawowemu dziecka, w przypadku orzekania o niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 5 tegoż rozporządzenia niestawienie się osób, o których mowa w ust. 3, w wyznaczonym terminie na posiedzeniu o wydanie orzeczenia powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. W przypadku jednak – stosownie do ust. 6 § 7 ww. rozporządzenia - gdy niestawienie się, o którym mowa w ust. 5, zostało usprawiedliwione ważnymi przyczynami lub zdarzeniami losowymi w terminie 14 dni od dnia posiedzenia, przewodniczący powiatowego zespołu wyznacza nowy termin rozpatrzenia sprawy, a o powtórnym terminie zawiadamia się za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Jak wynika z akt sprawy D. U. pismem z dnia 9 marca 2015 r. wniósł odwołanie od wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 26 lutego 2015 r. (nr [...]). Odwołanie to wraz z aktami zostało przekazane Wojewódzkiemu Zespołowi ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w dniu 18 marca 2015 r. Organ odwoławczy przed zadecydowaniem o pozostawieniu odwołania skarżącego bez rozpoznania, zawiadamiał skarżącego 2-krotnie (zawiadomienie z dnia 8 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 9 czerwca 2015 r.) o konieczności stawienia się na posiedzenie składu orzekającego, na którym miało zostać rozpoznane jego odwołanie, wyjaśniając jednocześnie skarżącemu, że w jego przypadku nie zachodzą przesłanki określone w § 8 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. (tj. niemożność uczestnictwa w posiedzeniu składu z powodu długotrwałej i nierokującej poprawy choroby), a jego obecność na posiedzeniu składu orzekającego – decyzją wyznaczonych specjalistów (neurologa i psychiatry) – została uznana za obowiązkową. Skarżący był także pouczony przez organ o konsekwencjach prawnych nie dopełnienia obowiązku osobistego stawiennictwa, tj. o pozostawieniu w takim przypadku jego odwołania bez rozpoznania. W konsekwencji dniu 4 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] – działając na podstawie § 7 ust. 5 w zw. § 17 rozporządzenia z 2003 r. - postanowił o pozostawieniu odwołania skarżącego bez rozpoznania (zawiadomienie z dnia 4 sierpnia 2015 r.; nr [...]). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 116-117; tak też m.in.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd 53/10, LEX nr 821197; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 9/11, LEX nr 795728 oraz wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 934/14, LEX nr 1667851). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności Wojewódzkiemu Zespołowi ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], skoro organ ten, w przewidzianej obowiązującymi przepisami prawa formie, wypowiedział się już w zakresie złożonego przez skarżącego odwołania – tj. pozostawił to odwołanie bez rozpoznania stosownie do uregulowań § 7 ust. 5 w zw. § 17 rozporządzenia z 2003 r. Tak więc, skoro pozostawienie sprawy bez rozpoznania nastąpiło w warunkach wskazanych w ww. rozporządzeniu, to nie można organowi postawić zarzutu bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1883/10, LEX nr 1069631). Na marginesie jedynie należy wskazać, że zasadą wyrażoną w § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. i znajdującą racjonalne uzasadnienie w charakterze procedury orzekania o stopniu niepełnosprawności jest ocena stanu zdrowia na podstawie badania wnioskodawcy, a sytuacje, w których orzeczenie wydawane jest w inny sposób (zob. § 8 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z 2003 r.) muszą być traktowane jako wyjątek od tej zasady i ściśle interpretowane (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 19/09, LEX nr 644161). Z powyższych względów Sąd skargę na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26 lutego 2015 r., oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postepowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.