III SAB/Gd 30/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie zawarcia porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej postanawia odrzucić skargę. Prezydent Miasta wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na "działanie" Starosty Powiatu domagając się nakazania Staroście Powiatu zawarcia z - miastem na prawach powiatu - porozumienia dotyczącego zwrotu przez Powiat kosztów utrzymania małoletniego R. M. w rodzinie zastępczej B. M. w związku z uznaniem, że właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego w rodzinie zastępczej jest powiat W.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2011 r. nr 149, poz. 887 ze zm.), powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Skarżący wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia 21 października 2010 r. Sąd Rejonowy w (sygn. akt III RNsm 448/10) zarządził umieszczenie małoletniego R. M. w rodzinie zastępczej w osobie B. M. zamieszkałej w G.. Stosownie do treści art. 238 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie ustawy do ustalania właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 8 listopada 2000 r. (sygn. akt IIC 1479/00) wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzono obojgu rodzicom, z tym, że miejsce pobytu małoletniego ustalono przy matce. Matka małoletniego zmarła dnia 20 lutego 2010 r. Ponieważ dziecko umieszczono w rodzinie zastępczej B. M. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu w dniu 13 listopada 2010 r., czyli po śmierci matki dziecka, to w ocenie skarżącego w świetle art. 86a ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze ), miejsce zamieszkania matki dziecka nie może być brane pod uwagę przy ustalaniu powiatu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego w rodzinie zastępczej. Przed umieszczeniem małoletniego w rodzinie zastępczej, jego ojciec zamieszkiwał w G. na terenie Powiatu, wobec czego miejscem zamieszkania małoletniego było również G.. W ocenie skarżącego Powiat jako właściwy ze względu na miejsce zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem w pierwszej formie opieki nad dzieckiem winien ponosić wydatki na utrzymanie dziecka. Zgodnie bowiem z art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiat, na terenie którego funkcjonuje mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza(...) zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Skarżący wskazał , że pismami z dnia 4 marca 2011 r. i z dnia 5 lipca 2012 r. zwracał się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. o zawarcie porozumienia w sprawie umieszczenia dziecka R. M. w rodzinie zastępczej i wysokości wydatków ponoszonych na jego opiekę i wychowanie. Pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w W., działając w imieniu Starosty Powiatu , odmówiło zawarcia z — miastem na prawach powiatu -wskazanego wyżej porozumienia. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Organ wskazał, że w orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że porozumienia między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie mają charakter cywilnoprawny, i w takiej sytuacji brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi, spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Kwestię dotyczącą umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej i pokrycia wydatków z tym związanych do dnia 1 stycznia 2012 r. regulował art. 86 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Przepis art. 86 ust. 4 tej ustawy przewidywał, że "powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo – wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo – wychowawcza zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przejętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo – wychowawczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że porozumienie , o którym mowa w tym przepisie prawa nie ma charakteru aktu administracyjnego lecz jest to umowa cywilnoprawna. Jeżeli zatem sprawa pokrywania kosztów umieszczenia i pobytu dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej załatwiana jest w formie porozumienia (umowy) między powiatami, to znaczy, że w tym przypadku nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do wydania przez organy decyzji administracyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 52/10, z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OW 37/09, oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis art. 86 ustawy o pomocy społecznej został uchylony na podstawie art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887). Jednocześnie w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zawarto art. 191 ust. 4, który stanowi odpowiednik uchylonego art. 86 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo – wychowawcza, zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 marca 2012 r. , sygn. akt I OW 31/12 stwierdził, że pogląd wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującego art. 86 ustawy o pomocy społecznej , że porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma charakter umowy cywilnoprawnej , pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zmieniony został przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz.579), zmieniającej nin. ustawę z dniem 24 maja 2012 r. Obecnie obowiązujące uregulowanie dotyczące kwestii zawarcia porozumienia między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie zawarte jest w art. 191 ust. 5 ww. ustawy, który stanowi, że "powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2". Z obecnie obowiązującego uregulowania wynika, że nie zmieniła się zasada dotycząca zawierania porozumień między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie, natomiast szerzej unormowano jedynie kwestię powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującego art. 86 ustawy o pomocy społecznej , że porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma charakter umowy cywilnoprawnej , pozostaje aktualny także w obecnym stanie prawnym. Przedmiotem porozumienia jest w istocie określenie wysokości i sposobu rozliczania kosztów pomiędzy powiatami, związanych z wydatkami na utrzymanie dziecka w placówce. Istota sporu w sprawie sprowadza się do żądania partycypacji w tych kosztach, ale na zasadach określonych przez same strony. Brak jest w tej sytuacji materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ decyzji administracyjnej. Nie mamy zatem do czynienia w tym przypadku ze sprawą administracyjną. Warto także zwrócić uwagę, że sam projekt porozumienia znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy w § 6 odsyła w zakresie w nim nieuregulowanym do przepisów kodeksu cywilnego. Wskazać należy, że choć skarżąca wskazała, że skargę wnosi na "działanie" Starosty Powiatu , w istocie wniosła skargę na bezczynność - bowiem powoływała się na brak działania organu. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyraźnie wynika, w jakich sytuacjach dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jak już wyżej wskazano przedmiotowe porozumienie nie ma charakteru aktu administracyjnego, lecz jest to umowa cywilnoprawna. Skoro zatem o porozumieniu nie rozstrzyga się w formie wskazanej w art. 3 § 2 pkt 1-4a, nie jest również możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu w sprawie zawarcia takiego porozumienia. Sąd nie może zobowiązać organu do działania, bowiem sprawa ma charakter cywilnoprawny i nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzekł jak w sentencji.