III SAB/Gd 312/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Gdańska do załatwienia wniosku P. N. z dnia 6 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie żądania przesłania umów określonych w punkcie 6. wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta Gdańska dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku P. N. z dnia 6 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Gdańska na rzecz P. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 września 2024 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (za pośrednictwem organu) skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 6 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p." przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego Zarzucając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie, że miała ona charakter rażącego naruszenia praw, wymierzenie organowi grzywny, nakazanie rozpoznania wniosku i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając swe stanowisko skarżący podniósł, że w dniu 6 września 2024 r. zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej. Wniosek został przesłany na elektroniczną skrzynkę pocztową organu. We wniosku zwrócono się o udzielenie szeregu informacji związanych z organizacją uroczystości 85. rocznicy wybuchu II Wojny Światowej, w tym m.in. o przedstawienie umów dotyczących organizacji obrzędów. W ocenie skarżącego doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżącemu utrudniono udział w debacie publicznej opartej na faktach. W takim przypadku nawet niewielkie opóźnienie w udzielaniu informacji publicznej ma charakter rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wobec udzielenia odpowiedzi skarżącemu. Wyjaśnił, że informacja publiczna została udzielona skarżącemu z pismem z dnia 17 września 2024 r. na adres poczty elektronicznej. Następnie w dniu 11 października 2024 r. odpowiedź na wniosek skierował organ na adres elektroniczny skarżącego poprzez skrzynkę ePUAP. Zdaniem organu, w okolicznościach sprawy uchybienie terminowi nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bezczynność nie wynikała bowiem z lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków, lecz jedynie z błędnej interpretacji wniosku skarżącego, a opóźnienie niebyło znaczne. W piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, skarżący podniósł, że podtrzymuje skargę z modyfikacjami, a mianowicie wniósł o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności oraz nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego w części dotychczas nierozpoznanej oraz cofnął wniosek o orzeczenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wskazał, że organ udostępnił informację publiczną z wyjątkiem punktu 6. wniosku, dotyczącego udostępnienia umów oraz faktur związanych z wydatkowaniem środków publicznych, których skarżący dotychczas nie otrzymał. W dniu 3 stycznia 2025 r. organ przedłożył, wysłane w tym samym dniu pełnomocnikowi skarżącego, pismo stanowiące uzupełnienie odpowiedzi na wniosek w części dotyczącej pytania nr 6 wniosku. Do pisma załączono skany dwóch faktur ilustrujących wydatki poniesione przez Urząd Miejski w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; – zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; – stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Istota skargi sprowadzała się do kwestionowania bezczynności organu jedynie w tym zakresie, w jakim ta informacja nie została udzielona. Otóż we wniosku z dnia 6 września 2024 r. skarżący wnosił o udzielenie następujących informacji w sprawie organizacji uroczystości i obrzędów religijnych w dniu 1 września o godzinie 13.30 (chodzi o obrzędy religijne które odbyły się podczas obchodów Uroczystości 85. rocznicy wybuchu II Wojny Światowej): 1) Kto był organizatorem tych obchodów podczas który odbyły się obrzędy religijne ? 2) Czy miasto Gdańsk układało program uroczystości? 3) Czy miasto Gdańsk uwzględniło w programie uroczystości obrzędy religijne? 4) W jaki sposób wybrano kościół/związek wyznaniowy który przygotuje obrzędy religijne? 5) Proszę o przesłanie kopii korespondencji (np email, fax, tradycyjna poczta) z przedstawicielami wszystkich kościołów i związków wyznaniowych z którymi prowadzono ustalenia w tej sprawie. 6) Czy z tytułu organizacji obrzędów poniesione zostały jakieś koszty z pieniędzy publicznych (proszę o przesłanie umów, faktur)? 7) Kto personalnie zatwierdził w urzędzie program obchodów? Skarżący wniósł o przesłanie odpowiedzi w formacie PDF przez system ePUAP. Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 września 2024 r. organ przesłał na adres poczty elektronicznej pismo zawierające odpowiedź na większość zagadnień poruszonych we wniosku o udzielenie informacji publicznej wraz z załącznikami, ponawiając odpowiedź w dniu 11 października 2024 r. tym razem kierując ją na adres skarżącego w systemie ePUAP. Następnie, już po wniesieniu skargi, w dniu 2 stycznia 2025 r. organ udostępnił skarżącemu faktury wystawione w związku z poniesieniem kosztów organizacji obrzędów, o których mowa we wniosku. Jednakże do dnia wydania wyroku wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został w pełni zrealizowany. W punkcie 6. wniosku skarżący wniósł bowiem nadto o przedstawienie umów zawartych przez organ w związku z organizacją obrzędów. Umów tych dotychczas nie przedstawiono skarżącemu. Wobec powyższego, nadal aktualny jest wniosek o zobowiązanie organu do rozpatrzenia w całości wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 6 września 2024 r. i udzielenie pełnej informacji w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku poprzez przedstawienie umów. Sąd uznał przy tym, że skarżący sprecyzował żądanie skargi, kwestionując bezczynność organu wyłącznie w zakresie zawartego w punkcie 6. wniosku żądania udostępnienia umów, w pozostałej części bowiem informacja została mu udostępniona. W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu "u.d.i.p.", a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezydent Miasta Gdańska jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), zaś umowy zawarte przez organ, na podstawie których dochodzi do wydatkowania środków publicznych i zadysponowania mieniem publicznym, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Informację publiczną stanowią bowiem w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób dysponowania majątkiem publicznym i wydatkowania funduszy publicznych, w tym treść i postać dokumentów dotyczących tego majątku: decyzji administracyjnych, umów cywilnoprawnych, faktur, rachunków, polis, potwierdzeń zapłaty i raportów (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 13 czerwca 2024 r., sygn. I SA/Op 380/24, CBOSA). Rację ma skarżący, że jak dotąd umowa, objęta żądaniem zawartym w punkcie 6. wniosku nie została mu udostępniona. W mającym stanowić odpowiedź na wniosek piśmie nie wypowiedziano się co do umów i ich nie załączono do pism kierowanych do skarżącego. Umów tych nie przesłano skarżącemu również przy kolejnym piśmie organu z 2 stycznia 2025 r., przesyłając mu jedynie faktury wystawione przez podmioty zewnętrzne. Z tego względu Sąd uznał, że w kwestionowanym w sprecyzowanej skardze zakresie, dotyczącym udostępnienia umów, należało w punkcie 1. wyroku zobowiązać organ – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – do załatwienia wniosku skarżącego w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Organ dopuścił się bezczynności również w pozostałym zakresie, albowiem dopiero pismem z dnia 11 października 2024 r. udzielił częściowo informacji publicznej w formie określonej przez skarżącego, to jest poprzez system ePUAP, uzupełniając odpowiedź pismem z dnia 2 stycznia 2025 r. O formie udostępnienia informacji publicznej na wniosek mowa jest z kolei w art. 14 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). W konsekwencji brzmienia ww. przepisu stwierdzić należy, że nie stanowi rozpatrzenia wniosku na gruncie u.d.i.p. udzielenie częściowej informacji, a nadto w sposób i formie niezgodnej z wnioskiem. Organ nie udostępnił w ustawowym terminie 14 dni żądanej informacji w formie pisma nadanego w systemie ePUAP, tak jak określił to skarżący we wniosku. Udzielenie odpowiedzi na adres poczty elektronicznej w takiej sytuacji nie uwalniało organu od zarzutu prawnej bezczynności. Drogą ePUAP informacja publiczna objęta wnioskiem (poza przesłaniem umów określonych w pkt. 6. wniosku) została skarżącemu udostępniona w pismach z dnia 11 października 2024 r. i z dnia 2 stycznia 2025 r. Miało to miejsce już po dniu wniesienia skargi. Z uwagi na fakt, że organ udostępnił informacje publiczną - w powyższym zakresie i w formie wskazanej przez skarżącego - przed dniem posiedzenia, na którym został wydany wyrok, Sąd ograniczył się do stwierdzenia (pkt 2. sentencji wyroku), że organ w tym zakresie dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.). W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Organ bowiem nie zlekceważył wniosku skarżącego (jako całości) i dwukrotnie udzielał odpowiedzi, zaś brak rozpatrzenia wniosku sprowadzał się tylko do stosunkowo niewielkiej jego części. Poza tym w skardze wniesionej do Sądu skarżący zaakcentował wyłącznie uniemożliwienie debaty publicznej, po czym ostatecznie odstąpił od żądania stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedzi, choć w nieprawidłowej formie, co do znaczącej części wniosku, organ udzielił niezwłocznie już w dniu 17 września 2024 r. Nie usprawiedliwia to oczywiście bezczynności organu w zakresie nieudostępnienia umów (która rzeczywiście wystąpiła) oraz bezczynności wynikającej z udzielenia żądanej informacji w formie innej niż wskazana we wniosku, niemniej jednak okoliczność ta ma znaczenie przy ocenie stopnia naruszenia prawa. Ze względu na powyższe Sąd uznał w pkt. 3. sentencji wyroku, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu przez organ kosztów postępowania sądowego (pkt 4. wyroku), obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) i kwotę wpisu (100 zł) znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).