III SAB/Gd 33/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zasiłku celowego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania A. L. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 11 września 2012 r. nr [...] - w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W dniu 14 maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że wskazany organ rażąco przekroczył termin do załatwienia sprawy, co z kolei jest wynikiem nieporadności osób zarządzających w Kolegium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że w dniu 4 października 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 11 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. W dniu 11 kwietnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło ponadto pismo skarżącej, w którym ww. wezwała organ do rozpatrzenia wniesionego odwołania. W ocenie organu odwoławczego poza sporem pozostaje, że do dnia złożenia odpowiedzi na skargę sprawa nie została załatwiona i tym samym Kolegium pozostaje w stanie bezczynności. W dniu 16 lipca 2013 r. do Sadu wpłynęło pismo skarżącej, w którym wniosła o stwierdzenie przez Sąd, że bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Jak wskazano bowiem wyżej organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W ujęciu przepisu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. Skarżąca A. L., odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Odwołanie skarżącej wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w dniu 4 października 2012 r. i do chwili obecnej odwołanie to nie zostało rozpoznane. Ponadto pismem datowanym na dzień 5 kwietnia 2013 r. skarżąca wezwała organ odwoławczy do załatwienia sprawy. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zatem w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżąca zachowała w niniejszej sprawie wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu - poprzez uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. Niewątpliwie, takim środkiem zaskarżenia, o którym mowa w przywołanym przepisie jest przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnoszone do organu wyższego stopnia, a w przypadku gdy nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie będzie to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 11 kwietnia 2013 r., w którym skarżąca podnosi okoliczność przekroczenia terminu w załatwieniu sprawy, spełniało wymóg wezwania - art. 37 § 1 k.p.a. i stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym prawidłowe było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które jak wynika z odpowiedzi na skargę, potraktowało to pismo skarżącej, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu k.p.a. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do uznania, że złożone przed wniesieniem skargi wezwanie nie odpowiadało wymogom prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należało uznać jej zasadność. W myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie miesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął dla organu odwoławczego z dniem 5 listopada 2012 r., jak bowiem przyznaje organ, w dniu 4 października 2012 r. odwołanie skarżącej wpłynęło do niego za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Nierozpatrzenie odwołania w tym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., jak wynika z powyżej dokonanych rozważań, stanowi o bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednak z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem zauważyć, że skarga została wniesiona przez skarżącą w kwietniu 2013r. Ponadto Sądowi z urzędu jest znana sytuacja "spiętrzenia" spraw czekających na rozpoznanie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a powinny być one rozpoznawane według kolejności wpływu. Dokonując oceny zachowania organu w sprawie, nie można nie uwzględnić znanych Sądowi z urzędu faktów, że skarżąca już wcześniej składała do tutejszego Sądu skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 11 września 2012 r. nr [...]. Pierwsza skarga została wniesiona pismem z dnia 25 października 2012 r. i została przekazana Sądowi wraz z aktami sprawy w dniu 15 listopada 2012 r. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 44/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku umorzył postępowania sądowe w ww. sprawie wobec cofnięcia skargi przez skarżącą. Akta administracyjne, wobec wniesienia pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. kolejnej skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 11 września 2012 r. nr [...], zostały dołączone do nowej sprawy. Postanowieniem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 1/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę, wobec braku – przed wniesieniem skargi - wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W związku z wniesieniem niniejszej skargi akta administracyjne zostały dołączone do sprawy. Z powyższego wynika, że od dnia 15 listopada 2012 r. akta administracyjne przez cały czas znajdowały się w Sądzie, zaś organ pozostawał w oczekiwaniu na kolejne rozstrzygnięcia Sądu i zwrot akt sprawy. Jakkolwiek nie zwalniało to organu z obowiązku załatwienia sprawy w terminie, to jednak wskazane wyżej fakty Sąd, dokonując oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uwzględnił jako okoliczność łagodzącą. Konsekwencją nie stwierdzenia rażącego naruszenia jest niemożność orzeczenia o wymierzeniu grzywny. Dodać należy, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zawarty w przepisie art. 35 § 1 k.p.a., pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. Podsumowując, stan bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w załatwieniu sprawy administracyjnej, polegający na nie rozpatrzeniu w ustawowym terminie odwołania skarżącej, niewątpliwie zaistniał. Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ sprawa dotyczy przyznania skarżącej zasiłku okresowego, a więc świadczenia z zakresu pomocy społecznej, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy - odwołania skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania skarżącej w powyższym terminie stwierdzając jednocześnie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd orzekł o oddaleniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 1 ww. ustawy (pkt III wyroku).