III SAB/Gd 33/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi T. P. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Powiatu [...] postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przeniesienie do innego domu pomocy społecznej 1. stwierdza, że Starosta Powiatu [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. T. P. - reprezentowany przez kuratora ustanowionego dla częściowo ubezwłasnowolnionego - J. S., w dniu 1 sierpnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Starosty Powiatu - Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. w procedurze przeniesienia z Domu Pomocy Społecznej "[...]" w R. do Domu Pomocy Społecznej w Z.. Skarżący żądał również ukarania organu grzywną w wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej ogłaszanego przez GUS na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. S. podniósł, że w dniu 26 lutego 2016 r. na żądanie swojego podopiecznego, złożył wniosek o przeniesienie do Domu Pomocy Społecznej w Z., czego organ do dnia dzisiejszego, tj. do dnia 9 lipca 2017 r. nie uczynił, rażąco naruszając obowiązujące prawo, które określa terminy rozpoznania sprawy. Pomimo wielokrotnych rozmów oraz pisemnie składanych wniosków, organ "milcząco" je ignoruje. W dniu 1 czerwca 2017 r. złożył osobiście wezwanie, aby organ na podstawie art. 155 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej skierował T. P. do Domu Pomocy Społecznej w Z.. Jednak mimo wezwania organ nadal pozostaje w bezczynności, ignorując również orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2017 r., nakazujące organowi rozpoznanie wniosku. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa ma na celu uzyskanie odszkodowania od organu skarżonego. Wskazano również, że organ ma obowiązek niezwłocznego przekazania skargi do tut. Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniesionej odpowiedzi na skargę organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że po złożeniu ww. wniosku poczynił działania w kierunku przeniesienia T. F. do Domu Pomocy Społecznej w Z.. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. wystąpiło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. o przeniesienie, które odmówiło przyjęcia, gdyż nie było w stanie zapewnić pomocy i opieki jakiej wymaga wnioskodawca z uwagi na jego stan zdrowia. Wskazano także na okoliczności dotyczące toczącego się postępowania w związku odmową umieszczenia T. P. przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z., który po otrzymaniu dokumentów uznał, że sprawa przeniesienia może być rozpoznana w momencie wydania skierowania zgodnie z art. 59 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym organ wskazał na powinność powiadomienia o tym kuratora oraz zwrócił się również o wykaz innych domów opieki społecznej, w których mógłby zostać umieszczony T. P.. Wymieniono 5 takich domów, do których jednak się nie kwalifikował. Organ zaproponował więc 6 innych domów i zwrócenie się przez J. S. do GOPS-u w R. o wydanie decyzji w trybie ww. przepisu ustawy o pomocy społecznej. Wniosek został odesłany i powstało zagadnienie prawne budzące wątpliwości w zakresie organu właściwego do wydania decyzji. W wyniku zapadłego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. sygn. akt [...] została wydana decyzja. Podkreślono, że podczas postępowania pojawiła się wątpliwość dotycząca właściwości organu i podejmowano działania, które miały na celu zabezpieczyć skarżącego we właściwą opiekę, tak aby poprzez nieprzemyślne działania swojego kuratora nie został on tej opieki pozbawiony. Pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. J. S. kurator ustanowiony dla częściowo ubezwłasnowolnionego T. P. bezskutecznie wezwał Starostę Powiatu - Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. do respektowania prawa - art. 155 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i do wydanie decyzja o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej w Z. w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. W uzasadnieniu wezwania wskazano m.in., że GOPS w R. nie ma prawa stosować art. 59 ustawy o pomocy społecznej, natomiast organ, który wydał decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej może ją uchylić i tym samym organ uprawniony pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Na wstępie trzeba zaznaczyć, że nie było w niniejszej sprawie kwestionowane zachowanie wymagań formalnych do wniesienia skargi, złożenie bowiem skargi zostało poprzedzone pisemnym wezwaniem organu z dnia 1 czerwca 2017 r. do wydania decyzji w przedmiocie skierowania. Postawienie zarzutu bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania organowi administracji publicznej, w okolicznościach niniejszej sprawie Staroście Powiatu Kwidzyńskiemu oznacza w istocie postawienie organowi zarzutu nie załatwienia sprawy w terminie. Terminy załatwienia sprawy zostały określone w przepisie art. 35 k.p.a. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Postanowieniem z dnia 2 lipca 2013 r. Sąd Rejonowy w K. w sprawie sygn. akt III [...] ustanowił kuratora dla częściowo ubezwłasnowolnionego T. P. w osobie J. S. (okoliczność poza sporem). Jak wynika z akt sprawy T. P., reprezentowany przez kuratora J. S., złożył w dniu 26 lutego 2016 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. (dalej w skrócie - "PCPR w K.") wniosek o przeniesienie z Domu Pomocy Społecznej "[...]" do Domu Pomocy Społecznej w Z.. PCPR w K. pismem z dnia 4 marca 2016 r. powołując się na przedmiotowy wniosek zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. (dalej jako - "MOPR w Z."), a następnie pismem z dnia 24 marca 2016 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej - "GOPS w R.") o dostarczenie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku m.in. wywiadu środowiskowego. Po przesłaniu żądanych dokumentów wraz z pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r., organ otrzymał w dniu 6 czerwca 2016 r. od MOPR-u w Z. informację, że umieszczenie w Domu Opieki Społecznej w Z. jest niemożliwe, z uwagi na niemożliwość zapewnienia standardów opieki pomocy i opieki jakiej wymaga z uwagi na stan zdrowia zainteresowany T. P.. Powyższa odpowiedź została przekazana m.in. kuratorowi, zaś zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2016 r. PCPR w K. uznało się niewłaściwym do rozpoznania wniosku i przekazało sprawę do MOPR w Z.. W aktach znajduje się korespondencja prowadzona pomiędzy tymi organami, w tym pismo PCPR w K. z dnia 10 listopada 2016 r., do którego załączono postanowienie Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 4 listopada 2016 r. w sprawie sygn. akt [...], zezwalające kuratorowi na przeniesienie T. P. do Domu Pomocy Społecznej w Z. oraz informację dotyczącą utrzymywania kontaktów z rodzeństwem, otrzymaną z GOSP-u w R.. W odpowiedzi na pismo MOPR-u w Z. z dnia 25 listopada 2016 r. informujące o ponownym rozpatrzeniu sprawy z chwilą przesłania dokumentacji na podstawie aktualnych przepisów prawa, pismem z 15 grudnia 2016 r. PCPR w K. "przychyliło się" się do ponownego rozpatrzenia wniosku w sprawie umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w Z. na podstawie aktualnych przepisów prawa, wskazując na powinność poinformowania kuratora o możliwości złożenia wniosku w GOPS w R. oraz zwróciło się o zaproponowanie innych domów pomocy społecznej w okolicach G.. Następnie pismem z dnia 24 lutego 2017 r. PCPR w K. powiadomił kuratora o możliwości umieszczenia zainteresowanego na tzw. "nowych zasadach" oraz o potrzebie złożenia wniosku w sprawie skierowania do GOPS-u w R.. Wymieniono w nim także inne domy pomocy społecznej w okolicach Gliwic umieszczające "na starych zasadach". Po otrzymaniu powyższej informacji J. S. złożył wniosek w dniu 3 marca 2017r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., dołączając do niego ww. postanowienie Sądu Rejonowego w Ś.. GOPS w R. w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. skierowanym do PCPR w K. przesłał rodzinny wywiad środowiskowy wraz z dokumentami T. P. w celu umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w Z.. Jednocześnie w piśmie tym podniesiono, że umieszczenie w domu pomocy społecznej nastąpiło na podstawie decyzji z dnia 30 grudnia 2003 r. i w związku z powyższym zgodnie z art. 155 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 25 kwietnia 2017 r. PCPR w K. nie podzieliło tego stanowiska, powołując się m.in. na wszczęcie już procedury oraz na konieczność przeniesienia na "nowych zasadach", jednocześnie odsyłano sporządzony wywiad środowiskowy oraz dokumentację. Przedmiotowe pismo wpłynęło do GOPS-u w R. w dniu 8 maja 2017 r. W konsekwencji, pismem z dnia 24 maja 2017 r. działający z upoważnienia Wójta Gminy - kierownik GOSP-u w R. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy a Starostą Powiatu w sprawie dotyczącej wniosku J. S., będącego kuratorem częściowo ubezwłasnowolnionego T. P., o przeniesienie z Domu Pomocy Społecznej "[...]" w R. do Domu Pomocy Społecznej w Z.. W dniu 5 czerwca 2917 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło tak zarysowany spór kompetencyjny w ten sposób, iż wyznaczyło do rozpoznania wniosku - Starostę Powiatu (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na przepis art. 155 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz.1769 ze zm.), który stanowi, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu. T. P. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w R. na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia 30 grudnia 2003 r. Przeniesienie wnioskodawcy do innego domu pomocy społecznej wymaga zatem zmiany tej decyzji a skoro została ona wydana przed dniem 1 stycznia 2004 r. to stosownie do treści ww. przepisu organem właściwym do jej zmiany jest starosta właściwy ze względu na położenie domu, a więc w tym wypadku Starosta Powiatu , albowiem Dom Pomocy Społecznej w R. położony jest na terenie Powiatu . Decyzją z dnia 5 lipca 2017 r., nr [...] Starosta Powiatu zmienił z dniem 5 lipca 2017 r. decyzję własną nr [...] z dnia 30 grudnia 2003 r., w ten sposób, że miejsce dotychczasowych słów wpisał słowa - o skierowaniu Pana T. P. ur. 16 października 1953 r. zamieszkałego w R. przy ul. [...] do Domu Pomocy Społecznej w Z. przy ul. [...] na czas nieokreślony. Niewątpliwe w okolicznościach niniejszej sprawy stan bezczynności organu administracji publicznej ustał w związku z wydaniem ww. decyzji. Jednak powyższe nie czyni bezprzedmiotowym postępowania ze skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: statycznej (pasywnej), dynamicznej (aktywnej) albo mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego, który w toku postępowania podejmuje czynności procesowe zbędne, które nie skutkują przybliżeniem do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji w sprawie. Trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje dwie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą się kwalifikować zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, gdyż nie wydanie decyzji w terminie, pozostaje następstwem przewlekłości. W doktrynie zwraca się uwagę, że "bezczynność organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (tak: J. Paweł Tarno [w:] Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus nr 69/2013). W konkluzji, odnosząc się do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż powstrzymywał się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie przewidzianym w ustawie. Takie zachowanie się organu (opisane powyżej) skutkowało tym, że złożony w lutym 2016 r. wniosek został rozpoznany dopiero w lipcu 2017 r. Tym samym podejmowane przez organ działania nie można uznać za efektywne dla właściwego toku postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stwierdzając powyższe w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. W ocenie Sądu, mając z jednej strony na uwadze charakter sprawy (sprawa dotycząca przeniesienia do innego domu pomocy społecznej), a z drugiej strony biorąc pod uwagę rzeczywisty czasokres prowadzenia postępowania (od momentu złożenia wniosku w lutym 2016 r. do wydania decyzji w lipcu 2017 r. upłynęło ponad 16 miesięcy), należało uznać, że organ prowadząc postępowanie przewlekle dopuścił się rażącego naruszenia prawa. To, że w toku postępowania organ podejmował wyżej opisane czynności, nie może stanowić dostatecznego argumentu wpływającego na ocenę stopnia naruszenia prawa bowiem organ rażąco przekroczył w niniejszej sprawie czas przewidziany przez ustawodawcę na wydanie rozstrzygnięcia. Sprawa zaś nie należy do spraw o wyjątkowo skomplikowanym stanie faktycznym czy prawnym. Nie może ujść uwadze, że po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w dniu 7 czerwca 2017 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzja została wydana w dniu 5 lipca 2017 r., po otrzymaniu odpowiedzi od zainteresowanego T. P. i po zwrocie dokumentów przez GOPS w R.. Przy czym już wcześniej, w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. GOPS w R. przedstawiał prawidłową argumentację, z której jednoznacznie wynikała właściwość PCPR w K. do wydania przedmiotowej decyzji. Takie samo stanowisko reprezentował także kurator J. S. w wezwaniu skierowanym do organu z dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2017 r. (data wpływu do tut. Sądu) J. S. kurator ustanowiony dla częściowo ubezwłasnowolnionego T. P., cofnął wniosek o ukaranie organu grzywną ("wnoszę o nie karanie organu grzywną") i zmodyfikował żądanie skargi - "przez stwierdzenia przez Sąd stanu uporczywej bezczynności i przewlekłego postępowania". Należy też zaznaczyć, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zgodnie z unormowaniem art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego (w przepisie użyto słowa "może"). Z treści więc omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości w prowadzeniu postępowania oraz ocenę czy wskazują one także na konieczność rekompensaty dla strony skarżącej. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest takich podstaw, zwłaszcza wobec faktu wydania żądanej decyzji, jak i wobec ostatecznego stanowiska reprezentowanego przez stronę skarżącą. Dokonując takiej oceny Sąd też wziął pod uwagę zachowanie się organu po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego oraz fakt, że taki spór powstał w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku.