III SAB/Gd 36/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Wojewody w sprawie zmiany decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 25 marca 2020 r. S. K. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie zmiany decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, domagając się - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a oraz § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powołanej dalej jako: "p.p.s.a.") - zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że złożył dnia 3 lutego 2020 r. wniosek o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem zgodnie z art. 35 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej jako: "k.p.a."), powinien był otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia bez zbędnej zwłoki, najpóźniej do dnia 3 marca 2020 r., ponieważ do podania dołączono wszystkie niezbędne dowody. Jednak w tym terminie zezwolenie nie zostało zmienione. Natomiast złożone w dniu 5 marca 2020 r. ponaglenie nie przyśpieszyło załatwienia sprawy. Ponadto skarżący wskazał, mając na uwadze treść art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, że przebywając w Polsce, złożywszy uprzednio wniosek, ma prawo oczekiwać, że zostanie potraktowany jak obywatel RP, ponieważ żaden z przepisów ustaw, o których mowa w art. 37 ust. 2 Konstytucji RP nie ogranicza jego praw jako strony postępowania administracyjnego. Oznacza to, że ma takie same prawo, jak obywatele polscy, oczekiwać iż jego sprawa zostanie załatwiona zgodnie z podstawowymi zasadami kodeksu postepowania administracyjnego, to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w ustawowych terminach i z uwzględnieniem jego słusznego interesu jako strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący zarzuca mu bezczynność w prowadzeniu postępowania o zmianę decyzji orzekającej o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 35). Odnosząc się do tego zarzutu organ podniósł, że skarżący w momencie składania wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia, przebywał na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagających wysokich kwalifikacji od ponad dwóch lat, zatem, mając na uwadze treść art. 135 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach możliwe było podjęcie pracy na nowym stanowisku, bez konieczności zmiany zezwolenia udzielonego decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. Organ podniósł ponadto, że decyzja o zmianie decyzji Wojewody [...] orzekającej o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy została wydana 1 kwietnia 2020 r. Zaznaczając przy tym, że decyzja ta została wydana niezwłocznie, na ile pozwalało obciążenie pracownika liczbą prowadzonych postępowań oraz zasoby kadrowe komórki [...] Urzędu Wojewódzkiego właściwej do spraw związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Wojewodzie [...] bezczynność w sprawie zmiany decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie poza sporem było, że skarżący poprzedził złożenie skargi wniesieniem ponaglenia do właściwego organu (pismo datowane na dzień 5 marca 2020 r.), wobec czego formalne przesłanki do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego definiują w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zaś przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2). W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 35). Przepisy tej ustawy nie wskazują terminu załatwienia sprawy dotyczącej zmiany decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów k.p.a. Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17). Oceniając postępowanie zaskarżonego organu w świetle powyższych wytycznych Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Nie jest w sprawie sporne, że wniosek skarżącego o zmianę decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji w trybie art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wpłynął do organu dnia 3 lutego 2020 r. Z tym dniem, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., doszło do wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Nie jest również w sprawie sporne, że postępowanie to powinno zostać zakończone w terminie wynikającym z art. 35 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a., tj. niezwłocznie, najpóźniej w terminie miesięcznym, gdyż postępowanie objęte wnioskiem skarżącego nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tak zakreślony termin upłynął jednak bezskutecznie dnia 3 marca 2020 r. Przy czym, na co warto zwrócić uwagę, organ nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu, jaką daje art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast decyzję kończącą postępowanie wydał dnia 1 kwietnia 2020 r. Powyższe oznacza, że od wpływu wniosku skarżącego do organu (dnia 3 lutego 2020 r.) do dnia wydania decyzji w dniu 1 kwietnia 2020 r. orzekającej o zmianie decyzji Wojewody [...] z dnia 20 listopada 2019 r. i udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji upłynęło prawie 2 miesiące. Załatwienie sprawy nastąpiło zatem z przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 k.p.a. dla spraw nieskomplikowanych - bez jednoczesnego dochowania aktu staranności przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że Wojewoda [...] dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącego bezczynności, która istniała nadal w dniu wniesienia skargi, co miało miejsce dnia 25 marca 2020 r. Nie było w sprawie kwestionowane, że po wniesieniu skargi Wojewoda [...] wydał decyzję w dniu 1 kwietnia 2020 r., kończącą postępowanie zainicjonowane wnioskiem skarżącego. Tym samym Sąd nie był uprawniony do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym czasie. Należy w tym miejscu podkreślić, że przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. jednoznacznie określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd zaznacza w tym miejscu, że powoływanie się przez organ na niedostosowanie zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków nie stanowi usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy zainicjonowanej wnioskiem skarżącego. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Dokonując powyższej ocen Sąd uwzględnił, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Skoro bowiem organ zrealizował wniosek skarżącego wydając w tym zakresie decyzję, a termin na jej wydanie został przekroczony w sposób nieznaczny, to nie było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do żądań skargi dotyczących wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej wskazać należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu prowadzeniem postępowania przez organ. Oceniając przedstawiony powyżej całokształt działań Wojewody [...] oraz mając na względzie, jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie dawał podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Ponadto, jak zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, skarżący nie poniósł straty finansowej w związku z bezczynnością organu, gdyż w momencie składania wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia, przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji od ponad dwóch lat, zatem możliwe było podjęcie pracy na nowym stanowisku u tego samego pracodawcy bez konieczności zmiany zezwolenia. Stosownie bowiem do treści art. 135 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, tylko w okresie pierwszych 2 lat pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 127, cudzoziemiec nie może zmienić stanowiska, na jakim jest zatrudniony, bez zmiany tego zezwolenia. Należy jednocześnie podkreślić, że z treści art. 154 § 7 p.p.s.a. wprost wynika, że Sąd "może" przyznać od organu sumę pieniężną, ale nie jest do tego zobligowany w każdej sytuacji, nawet gdy strona wykaże doznanie uszczerbku, straty lub krzywdy. Sąd ma tutaj swobodę oraz możliwość miarkowania przyznania sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę w pozostałej części, tj. co do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt drugi wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl)