III SAB/Gd 377/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Z. C. na bezczynność Starosty Kościerskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 1 sierpnia 2025 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p."), Klub Radnych [...] K. C., Z. C., M. P. oraz G. Ś. (zwany dalej także "wnioskodawcą"), reprezentowany przez Przewodniczącego Klubu Radnych [...] Z. C., wystąpił do Starosty Kościerskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - skanów opinii prawnych oraz innych dokumentów przygotowanych przez Samorząd Powiatu Kościerskiego lub na zlecenie Samorządu Powiatu Kościerskiego w zakresie analizy wniosków o dofinansowanie i uzyskanego dofinansowania z Powiatowego Urzędu Pracy w Kościerzynie przez radnego - M. M. oraz innych działań będących przedmiotem kontroli komisji nadzwyczajnej powołanej przez Radę Powiatu Kościerskiego; - kosztów przygotowania tych opinii prawnych i innych dokumentów; - kosztów funkcjonowania doraźnej Komisji Rady Powiatu Kościerskiego powołanej na sesji dnia 21 maja 2025 r. - na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U z 2024 r., poz. 107 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "u.s.p.") oraz § 37 ust. 1 Statutu Powiatu Kościerskiego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2025 r., poz. 259) - Rada Powiatu w składzie: 1/ D. M., 2/ G. M., 3/ G. H., 4/ H. W., 5/ Z. I. - w podziale na poszczególnych radnych. Pismem z dnia 12 sierpnia 2025 r. Starosta Kościerski odpowiedział wnioskodawcy, że do rozpoznania wniosku nie znajduje zastosowania tryb uregulowany ustawą o dostępie do informacji publicznej, bowiem radnym przysługują instrumenty dostępu do informacji przewidziane w ustawie o samorządzie powiatowym. W związku z tym wniosek nie zostanie rozpoznany. Pismem z dnia 27 sierpnia 2025 r. Z. C. (zwany dalej także "skarżącym"), działając osobiście jako osoba fizyczna wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty Kościerskiego, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 , art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Starosty Kościerskiego do rozpatrzenia wniosku Klubu Radnych [...] o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia Domu Dziecka w Kościerzynie sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wyłączenie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy tylko zakresu uregulowanego wyraźnie szczególnymi ustawami (por. uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13). Przepis art. 21 ust. 2a u.s.p. nie jest bezpośrednio związany z dostępem do informacji publicznej, a raczej ustanawia prawo radnego powiatowego do uzyskiwania informacji i dokumentów od organów powiatu w celu wykonywania mandatu. W przedmiocie uprawnienia radnego do uzyskania informacji publicznej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OSK 4966/21), w którym wskazał, że "ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, choćby pełnił funkcję radnego, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego, czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej. Nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, jak również czy pełni funkcję publiczną. Uniemożliwienie radnemu pozyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z tego powodu, że przysługuje mu prawo zasiadania w radzie i sprawowania w ramach jej kompetencji kontroli, mogłoby doprowadzić do niczym nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, co z punktu widzenia pozycji ustrojowej radnego nie pozostawałoby bez wpływu na funkcjonowanie systemu demokratycznego. Sprawne zaś wykonywanie mandatu radnego, bez którego nie można mówić o realizacji zasady państwa demokratycznego (art. 2 Konstytucji RP) oraz ochrona samodzielności gminy (art. 16 ust 2 u.s.g. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) mają sprzyjać pozyskiwaniu informacji publicznej przez radnego, celem zapewnienia mu holistycznego spojrzenia na sprawy gminne. Formułowanie wniosków o udzielenie informacji publicznej przez radnego nie może tym samym pozbawiać tych wniosków ustawowej podstawy wynikającej właśnie z ustawy o dostępie do informacji publicznej, której przepisy stają się wówczas środkiem zapewniającym mu możliwość podejmowania inicjatyw na forum rady, poddawania pod głosowanie stawianych przez niego wniosków, ocen i opinii w zakresie spraw gminnych, czy też interpelowania w sprawach wyborców, które częstokroć wymagają uprzedniego zweryfikowania istniejącego stanu rzeczy, a więc wyjaśnienia i oceny w oparciu o informacje źródłowe". Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął. Pomimo tego podmiot zobowiązany udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z tym organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta Kościerski wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na brak zdolności sądowej Klubu Radnych [...], a ewentualnie oddalona jako bezzasadna, gdyż do rozpoznania wniosku z dnia 1 sierpnia 2025 r. Klubu Radnych [...] o udzielenie informacji publicznej nie znajduje zastosowania tryb uregulowany ustawą o dostępie do informacji publicznej, gdyż radnym przysługują instrumenty dostępu do informacji przewidziane w ustawie o samorządzie powiatowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, dlatego dla jej skutecznego wniesienia nie wymagała uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi skarżący uczynił bezczynność Starosty Kościerskiego w sprawie udostępnienia – na wniosek Klubu Radnych [...] (w osobach wskazanych radnych - m.in. skarżącego Z. C.) - informacji publicznej w zakresie skanów opinii prawnych oraz innych dokumentów odnoszących się do analizy wniosków o dofinansowanie i uzyskanego dofinansowania z Powiatowego Urzędu Pracy w Kościerzynie przez radnego - M. M. oraz innych działań będących przedmiotem kontroli komisji nadzwyczajnej powołanej przez Radę Powiatu Kościerskiego, jak również kosztów przygotowania tych opinii prawnych i innych dokumentów oraz kosztów funkcjonowania doraźnej Komisji Rady Powiatu Kościerskiego powołanej na sesji dnia 21 maja 2025 r. Zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych w sposób kompleksowy reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p."), która jest rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten wprost formułuje zasadę dostępu do informacji publicznej, która związana jest z jawnością życia publicznego i odnosi się do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dokonując kontroli legalności działania Starosty Kościerskiego, Sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie przepisów prawa do podjęcia działania, tj. wydania decyzji lub innego aktu, bądź podjęcia czynności, którego to działania zaniechał. Ocena co do bezczynności organu musi być natomiast dokonana na gruncie przepisów prawa materialnego i procesowego właściwego dla załatwienia sprawy w określonym przedmiocie, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu do podjęcia działania i wynikających z niej uprawnieniach oraz obowiązkach organu. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej stwierdzenie bezczynności wymaga w pierwszej kolejności potwierdzenia tego, że żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej oraz że wniosek został skutecznie złożony, a w następnej kolejności, że informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, do której zastosowanie znajduje tryb jej udostępnienia określony w ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są organy władzy publicznej, a tymi są niewątpliwie organy samorządowe (por. pkt 21 komentarza do art. 4 u.d.i.p. [w:] A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WKP 2023). Właściwym zatem podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pozostaje odpowiedni organ władzy publicznej, w tym organ samorządu terytorialnego, a zatem w niniejszej sprawie Starosta Powiatu Kościerskiego. Dysponentem bowiem żądanej w niniejszej sprawie informacji publicznej, dotyczącej zagadnień związanych funkcjonowaniem Powiatu Kościerskiego, jest niewątpliwie adresat wniosku. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu nie można uznać jednak, że po stronie Starosty Kościerskiego powstał obowiązek rozpoznania wniesionego do organu przez Klub Radnych [...] ww. wniosku z dnia 1 sierpnia 2025 r. na zasadach określonych w u.d.i.p. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Jakkolwiek określenie "każdy" należy rozumieć szeroko i przyjmować, że obejmuje ono zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 391/03), to jednak – jak zauważa się - kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 2/21), a zatem podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej, aby mógł uzyskać żądaną informację musi podsiadać podmiotowość administracyjnoprawną. W niniejszej sprawie podmiotem wnioskującym o udostępnienie informacji publicznej był Klub Radnych [...]. Stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.p. radni powiatu mogą tworzyć kluby radnych. Przyjąć zatem należy, że kluby takie są jedynie formą organizowania się radnych w obrębie danej rady i jako takie nie posiadają podmiotowości administracyjnoprawnej, a w konsekwencji też sądowoadministracyjnej (por. postanowienia WSA: w Olsztynie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 713/13; w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1375/15; w Rzeszowie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 122/17; w Krakowie z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr [...]/21). Kluby działają wyłącznie w strukturze wewnętrznej organu stanowiącego (danej rady gminy czy powiatu) i nie mogą podejmować działań na zewnątrz (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 41/23). W doktrynie zauważa się, że klub radnych rady powiatu nie jest podmiotem prawa, który mógłby istnieć na zewnątrz rady powiatu. Jest on rozpoznawany przez przepisy prawa tylko w kontekście działania organu stanowiąco-kontrolnego danej jednostki samorządu terytorialnego (zob. pkt II komentarza do art. 18 u.s.p. [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, wyd. 2, 2019, Legalis). W konsekwencji, skoro klub radnych powiatu nie posiada podmiotowości administracyjnoprawnej, to tym samym nie może skutecznie występować w obrocie prawnym i inicjować podejmowania określonych (żądanych) działań przez organy władzy publicznej. Z tego też powodu należało przyjąć, że wniesiony do Starosty Kościerskiego przez Klub Radnych [...] wniosek z dnia 1 sierpnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej nie mógł stanowić podstawy do udzielenia przez adresata wniosku wnioskodawcy żądanych informacji, a skoro tak, to nie można przyjąć, że Starosta Kościerski pozostaje bezczynny w sprawie rozpoznania przedmiotowego wniosku. Mając powyższe rozważania na uwadze, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Wyrok w sprawie został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Przywołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).