III SAB/Gd 502/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia G. z siedzibą w P. na bezczynność Rady Miejskiej w Miastku w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła, wniesiona przez Stowarzyszenie G. (dalej: "stowarzyszenie"), skarga na bezczynność Rady Miejskiej w Miastku w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zawarto wniosek o: stwierdzenie, że Rada Miejska w Miastku pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 października 2025 r. i wezwania z dnia 16 października 2025 r.; zobowiązanie Rady Miejskiej w Miastku do niezwłocznego udostępnienia Stowarzyszeniu żądanych informacji publicznych; wymierzenie organowi grzywny z uwagi na rażące naruszenie prawa i uporczywe niewykonywanie obowiązków w zakresie dostępu do informacji publicznej; zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia stosownego zadośćuczynienia pieniężnego z tytułu utrudnień wynikających z bezczynności organu; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 14 października 2025 r. Stowarzyszenie złożyło do Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w Miastku wniosek o natychmiastowe udostępnienie odpowiedzi Burmistrza Miastka oraz wszelkich materiałów przekazanych do komisji w związku ze skargą dotyczącą ferm drobiu należących do Państwa R. W związku z brakiem reakcji na wniosek, Stowarzyszenie w dniu 16 października 2025 r. złożyło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na: odmowie udostępnienia informacji publicznej - w szczególności odpowiedzi Burmistrza Miastka na nasze skargi dotyczące działalności ferm drobiu; uniemożliwieniu przedstawicielowi Stowarzyszenia czynnego udziału w posiedzeniach Komisji Skarg, Wniosków i Petycji; nierzetelnym rozpatrzeniu naszych skarg bez umożliwienia zabrania głosu stronie społecznej. W wezwaniu wskazano termin 14 dni na usunięcie naruszeń. Do dnia sporządzenia skargi Stowarzyszenie nie otrzymało odpowiedzi ze strony Rady Miejskiej, żądana informacja nie została udostępniona. W dniu 30 października 2025 r. Komisja Skarg, Wniosków i Petycji przekazała skargi Stowarzyszenia Radzie Miejskiej w Miastku, która podjęła uchwałę uznającą je za bezzasadne - bez umożliwienia Stowarzyszeniu udziału i zabrania głosu, co stanowi dalsze naruszenie zasady jawności działania organów publicznych (art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem Stowarzyszenia, zachowanie organu spełnia przesłanki bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwanej dalej jako: "p.p.s.a."), gdyż Rada Miejska w Miastku nie udzieliła żądanej informacji w ustawowym terminie 14 dni, ani nie wydała decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Miastku wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swój wniosek Rada wyjaśniła, że pismo Stowarzyszenia z dnia 13 października 2025 r. zostało skierowane bezpośrednio do A. B. - Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w Miastku. Tak skonstruowany wniosek traktować należy jako pismo skierowane bezpośrednio do osoby fizycznej, a nie do organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem skoro wniosek został zaadresowany i wysłany bezpośrednio do osoby fizycznej, która nie jest organem władzy publicznej, to Stowarzyszenie nie może oczekiwać zachowania się przez Radę Miejską w Miastku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i żądać uzyskania odpowiedzi na wniosek z uwagi na to, że w takiej sytuacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania. Przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w Miastku nie piastuje urzędu Burmistrza Miastka ani nie stanowi Rady Miejskiej w Miastku - nie tworzy zatem samodzielnie organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Będąc radnym, wchodzi w skład organu kolegialnego jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest rada miejska, i nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi na indywidualnie skierowane wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Odnosząc się do "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" z dnia 16 października 2026 r. Rada Miejska w Miastku wskazała, że wezwanie obejmowało żądanie: 1) niezwłocznego udostępnienia odpowiedzi Burmistrza Miastka na złożone skargi; 2) zapewnienia prawa do udziału przedstawiciela Stowarzyszenia w posiedzeniach Komisji Skarg, Wniosków i Petycji dotyczących spraw przez nie inicjowanych, w tym prawa do zabierana głosu w toku rozpatrywania skarg; 3) przeprowadzenia ponownego, rzetelnego rozpatrzenia skarg stowarzyszenia, z uwzględnieniem przedstawionych dowodów i stanowisk strony społecznej. Analiza treści i formy pisma oraz fakt jego wniesienia w toku postępowania skargowego, przed podjęciem przez Radę Miejską w Miastku uchwał w przedmiocie rozpoznania skarg, nie pozwalały uznać go za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Już sam tytuł - "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" - wskazuje, że skarżący nie zamierzał zwrócić się z wnioskiem o udostępnienie określonych informacji, lecz dążył w sposób ogólny do zanegowania działań Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w Miastku i uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia podczas rozpatrywania skarg przez radę miejską na sesji. Tytuł ten nie tylko ujawnia charakter pisma, ale też ukierunkowuje całą jego treść na sferę postępowania skargowego, a nie na uzyskanie informacji. W piśmie procesowym, stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę organu, Stowarzyszenie wskazało, że skarga jest zasadna, gdyż zgodnie z zapisami Statutu Gminy Miastko, informację publiczną udostępnia Przewodniczący Rady bądź upoważniony przez niego Wiceprzewodniczący lub sekretarz, jeżeli dotyczą pracy Rady i jej komisji. Skargę na przewodniczącego Rady i Komisji należy traktować jako skargę na właściwy organ, tj. Radę Gminy. Wyjaśniło przy tym, że właściwy wniosek o udostępnienie informacji publicznej był złożony w piśmie z dnia 13 października 2025 r. Pismo z dnia 16 października 2025 r. było przypomnieniem (ponagleniem) o obowiązkach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Istotną dla możliwości stwierdzenia zaistnienia bezczynności kwestią jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na jej przedmiot określony żądaniem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej - kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Regulacja ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego. Przechodząc do istoty tej sprawy wskazać należy, że Stowarzyszenie przedmiotem skargi uczyniło bezczynność Rady Miejskiej w Miastku w sprawie udzielenia informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 13 października 2025 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zaznaczyć trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Istotne jest przy tym wskazanie, że na gruncie przepisów u.d.i.p. o bezczynności organu można mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i w terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dla oceny, czy w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia konieczne jest więc ustalenie w pierwszym rzędzie tego, kto jest adresatem wniosku z 13 października 2025 r. i czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek Stowarzyszenia został skierowany do podmiotu oznaczonego jako Przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w Miastku. Kwestią wymagającą zbadania jest zatem ocena działalności Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w Miastku pod kątem charakteru wykonywanych przez niego zadań, a dokładnie, czy zadania Przewodniczącego Komisji są nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, czy też indywidualnych potrzeb danego podmiotu, a dalej czy Przewodniczący Komisji jest podmiotem wyposażonym w pewne samodzielne kompetencje oraz czy w ramach wykonywanych zadań mógł wytworzyć lub pozyskiwać dokumenty, które są nośnikiem informacji publicznej. Chodzi o to, czy podmiot do którego Stowarzyszenie skierowało swój wniosek z dnia 13 października 2025 r. spełnia przesłanki do uznania go za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W wyroku z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 647/22 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gdyby ustalono, iż zadania Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji nie są nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a jedynie na realizację indywidualnych potrzeb danego podmiotu - to w takiej sytuacji nie może on zostać uznany za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zauważyć zatem trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."), mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Na podstawie art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są: 1) rada gminy (jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej - art. 15 ust. 2 u.s.g.), 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.s.g., rada gminy (rada miejska), jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy. Rada gminy (rada miejska) kontroluje działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta), gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Rada gminy (rada miejska) rozpatruje skargi na działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy (art. 18b u.s.g.). Organem wykonawczym gminy jest wójt. Burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. W miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta (art. 26 u.s.g.). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Jak wynika z zapisów Statutu Gminy Miasto (stanowiącym załącznik nr 2 do obwieszczenia nr 1/2021 Rady Miejskiej w Miastku z dnia 1 października 2021 r. w sprawie ogłoszenia teksu jednolitego uchwały Rady Miejskiej w Miastku w sprawie Statutu Gminy Miastko; Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 5 listopada 2021 r. poz. 3937) Rada wykonuje kompetencje kontrolne przy pomocy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która jest jedną z komisji stałych (§ 12 ust. 1 pkt 1¹, § 23 ust. 1 Statutu). Przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji kieruje jej pracami, a w szczególności: opracowuje projekty planów pracy komisji, ustala termin i porządek dzienny posiedzeń, wyznacza sprawozdawców do poszczególnych spraw na posiedzeniu komisji, zwołuje posiedzenia komisji i kieruje jej obradami, zapewnia członkom komisji otrzymywanie w odpowiednim terminie należycie przygotowanych materiałów niezbędnych do prac komisji (§ 25 ust. 1 w zw. z § 23 ust. 11 Statutu). Do zadań Komisji Skarg, Wniosków i Petycji należy: przygotowywanie i opiniowanie projektów uchwał Rady Miejskiej w Miastku w sprawach skarg na działania Burmistrza i gminnych jednostek organizacyjnych składanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego; przygotowywanie i opiniowanie projektów uchwał Rady Miejskiej w Miastku w sprawach wniosków składanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego; przygotowywanie i opiniowanie projektów uchwał Rady Miejskiej w Miastku w sprawach petycji składanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Komisja Skarg, Wniosków i Petycji wykonuje również inne zadania zlecone przez Radę w zakresie przygotowywania i opiniowania projektów uchwał Rady Miejskiej w Miastku w przedmiocie: odpowiedzi Rady Miejskiej w Miastku na skargi na uchwały Rady składanych w trybie p.p.s.a.; stanowiska Rady Miejskiej w Miastku na skargi na Rade składanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 54² Statutu). Z uregulowań Statutu Gminy Miastko wynika, że kompetencje Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji związane są z działaniami Komisji, która jest organem pomocniczym Rady. Przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w ramach swoich funkcji nie załatwia spraw, nie prowadzi akt, nie podejmuje decyzji w żadnych sprawach indywidualnych. Zatem mając na względzie powyższe okoliczności należy stwierdzić, że zadania Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji nie są nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a jedynie na realizację indywidualnych potrzeb danego podmiotu, tj. Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Co równie istotne również zadania samej Komisji Skarg, Wniosków i Petycji nie są nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a jedynie na realizację indywidualnych potrzeb danego podmiotu tj. Rady Miejskiej w Miastku, co wynika z § 12 Statutu. Skarga w przedmiocie bezczynności, aby odniosła skutek na tle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi być skierowana do organu władzy publicznej, którym na gruncie u.s.g. i u.i.d.p. mogliby być jedynie Rada Miejska w Miastku i Burmistrz Miastka. Przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. W ocenie Sądu, Przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji nie spełnia zatem przesłanek do uznania go za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Jako nietrafne należy uznać twierdzenia Stowarzyszenia zawarte w piśmie procesowym stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę. Wywody Stowarzyszenia były by zasadne w momencie, gdyby wniosek zaadresowany byłby do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miastku, a nie, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, do Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Wobec tego, w ocenie Sądu, jeśli Stowarzyszenie nie wystąpiło bezpośrednio do Rady Miejskiej w Miastku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, to nie może ono skutecznie zarzucić temu organowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 13 października 2025 r. Brak wniesienia do Rady Miasta wniosku z dnia 13 października 2025 r., oznacza że organ ten nie mógł być bezczynny w jego rozpatrzeniu. Stwierdzając więc, że przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność podmiotu (Rady Miejskiej w Miastku), który nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 października 2025 r., a ponadto że sam wniosek z dnia 13 października 2025 r. został skierowany do podmiotu (Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji) nie będącego podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga nie mogła być uwzględniona. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę Stowarzyszenia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgonie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.