III SAB/Gd 51/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów 1) zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku A. B. z dnia 10 lutego 2014 r. o wydanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów - w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy, zarzucając naruszenie art. 35 i art. 7 oraz art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm., dalej zwanej k.p.a.), poprzez nie rozpatrzenie w terminie sprawy dotyczącej wniosku o wydanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do: 1. załatwienia sprawy w przedmiocie wydania kserokopii żądanych dokumentów, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. ukaranie organu grzywną, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponadto skarżący domagał się zasądzenia kosztów postępowania, przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 10 lutego 2014 r. zwrócił się do organu o wydanie uwierzytelnionych kserokopii wszystkich dokumentów z akt sprawy zakończonej decyzją nr [[...]] z dnia 15 października 2013 r., na mocy której Wójt Gminy przyznał D. B. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2013 r. do dnia 30 września 2014 r. Kserokopie miały na celu umożliwić wnioskodawcy odniesienie się do prawidłowości wydanej w sprawie D. B. decyzji, ponieważ według informacji wnioskodawcy D. B. porzucił dotychczasową szkolę i rozpoczął naukę zawodu w prywatnym studium policealnym. Pismem z dnia 20 marca 2014 r. Wójt poinformował skarżącego o nieuwzględnieniu wniosku z uwagi na to, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o przyznaniu D. B. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wobec powyższego skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie, gdyż organ nie rozpatrzył wniosku z dnia 10 lutego 2014 r. i nie wydał w sprawie stosownego aktu administracyjnego. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wniosek skarżącego wpłynął do urzędu dopiero w dniu 14 marca 2014 r., został zatem załatwiony w ciągu 6 dni. Uznając, że skarżący jako dłużnik alimentacyjny nie ma statusu strony postępowania w sprawie przyznania uprawnionej osobie świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ zawarł rozstrzygniecie w sprawie wniosku w piśmie z dnia 20 marca 2014 r. , a nie w formie postanowienia - art. 74 § 2 k.p.a. Podniesiono również, że strona skierowała bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o nie uwzględnienie żądań skargi dotyczących stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosku o ukaranie organu grzywną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując badania zasadności skargi czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydawania orzeczenia sądowego. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji lub innego aktu w przewidzianym prawem terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Jak wskazano bowiem wyżej organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak stanowi przepis art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Poza sporem było, że skarżący zachował wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż wniósł przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia - Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Niniejsza okoliczność została potwierdzona przez organ we wniesionej odpowiedzi na skargę (ponadto vide: pismo SKO i zażalenie - k. 25 - 26 akt sądowych). Bezspornym było również, że wnioskiem z dnia 10 lutego 2014 r. A. B. wniósł o wydanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt sprawy, w której zapadła decyzja nr [[...]] z dnia 15 października 2013 r., na mocy której Wójt Gminy przyznał D. B. świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę wniosek ten, wpłynął do organu w dniu 14 marca 2014 r. (vide: data prezenty Urzędu Gminy na wniosku - k. 14 akt sądowych). Organ w piśmie z dnia 20 marca 2014 r. odmówił wydania skarżącemu uwierzytelnionej kserokopii dokumentów, gdyż stanął na stanowisku, że nie jest on stroną postępowania w przedmiocie przyznania świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie z przepisem art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydawania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił również, że nie wydał postanowienia, gdyż jak wynika z brzmienia ww. przepisu, następuje to tyko w przypadku strony, zaś wnioskodawcy - dłużnikowi alimentacyjnemu nie przysługuje przymiot strony. Skarżący został natomiast zawiadomiony przez organ pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych. Stanowisko organu o braku podstaw do wydania postanowienia o odmowie wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów nie może zasługiwać na aprobatę. Jak słusznie podniósł na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. pełnomocnik organu, zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w każdym przypadku (kiedy organ odmawia wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów) należy wydać postanowienie. Takie stanowisko reprezentuje również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednak każda odmowa wydania uwierzytelnionych odpisów, żądanych przez wnioskodawcę dokumentów znajdujących się aktach sprawy, zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., musi nastąpić w drodze postanowienia na które, co ważne, służy podmiotowi wnioskującemu zażalenie. Sposób ustosunkowania się przez organ do żądania powinien w takiej sytuacji odpowiadać sposobowi rozpoznania innych wniosków nie spełniających warunku podmiotowego ich skuteczności. Natomiast w obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art.105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98). Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov. pl.) na tle zmiany brzmienia art.126 k.p.a. wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18 ze zm.). Nie budzi zatem wątpliwości, że na organie ciążył obowiązek wydania w ustawowym terminie - stosownego postanowienia - do czego jednak nie doszło. Nie można podzielić poglądu pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie, aby pismo z dnia 20 marca 2014 r. mogło zostać uznane za postanowienie spełniające wymogi art. 124 k.p.a. Choć można się dopatrzyć w nim elementów (składników) struktury postanowienia, to nie zawiera chociażby pouczenia - czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie. Odnośnie stanowiska organu odmawiającego wnioskodawcy statusu strony, to na marginesie rozważań można dodać, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.) nie jest jednolite. Podsumowując, to w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć, że brak postanowienia skutkuje nie załatwieniem złożonego przez stronę wniosku i tym samym organ pozostaje w bezczynności. W ujęciu przepisu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jest oczywistym, że do chwili obecnej wniosek nie został rozpoznany i miesięczny termin na załatwienie sprawy poprzez wydanie postanowienia upłynął (art. 35 § 3 w zw. z art. 57 § 3 i 4 k.p.a.). Dodać należy, że nie załatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zawarty w przepisie art. 35 § 1 k.p.a., pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. Zatem nie rozpatrzenie wniosku skarżącego w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., jak wynika z dokonanych rozważań, stanowi o bezczynności organu i uprawnia do domagania się do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu. W niniejszej sprawie wydania - stosownego postanowienia. Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Należy zatem odwołać się do poglądów wyrażanych w doktrynie prawa i orzecznictwie na tle tego określenia zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wśród których przyjmuje się m.in., że rażące naruszenie prawa stanowi naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa lub gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W odniesieniu do przepisów o terminach załatwienia sprawy, za rażące naruszenia prawa, można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. W niniejszej sprawie nie wydanie przez organ postanowienia wynikało z wadliwego przekonania, że dla prawidłowego rozpoznania wniosku wystarczy udzielenie pisemnej odpowiedzi. Okoliczność, że organ w inny sposób ocenił przesłanki rzutujące na formalną możliwość rozpoznania żądania, nie może stanowić argumentu przemawiającego za uznaniem, że organ nie wydając postanowienia rażąco naruszył prawo. Ponadto, możliwość orzeczenia, że bezczynność miała charakter rażący, zostaje wyłączona przez to, że organ podjął działanie w celu załatwienia wniosku poprzez udzielenie skarżącemu odpowiedzi. Niewątpliwie, stan bezczynności organu, polegający na nie rozpatrzeniu w ustawowym terminie wniosku skarżącego poprzez wydanie postanowienia zaistniał. Jednak nie miał on charakteru rażącego naruszenia prawa. Konsekwencją nie stwierdzenia rażącego naruszenia jest niemożność orzeczenia o wymierzeniu grzywny. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Ponadto w punkcie trzecim wyroku Sąd orzekł o oddaleniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 1 ww. ustawy.