III SAB/Gd 51/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej zwana także "skarżącą", "wnioskodawcą", "stroną") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca A. H. - obywatela Bangladeszu. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako: "k.p.a."), polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, wnosząc w związku z powyższym o zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania oraz przytoczyła wykładnię prawa dokonywaną przez sądy administracyjne w odniesieniu do bezczynności i przewlekłości postępowania. Skarżąca wskazała, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W związku z tym organ pozostaje w bezczynności, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W ocenie skarżącej przekroczenie ustawowego i maksymalnego terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Skarżąca podniosła, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie do organów administracji publicznej. Skarżąca w wyniku bezczynności organu ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadomionymi o przyczynach zwłoki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi. Organ podał, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został wniesiony w dniu 4 listopada 2024 r. Wniosek nie był kompletny oraz nie został opłacony. W dniu 13 listopada 2024 r. strona uzupełniła wniosek, a w dniu 26 listopada 2024 r. potwierdziła uiszczenie opłaty od wniosku. W dniu 16 grudnia 2024 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga. Pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku przez złożenie prawidłowo wypełnionego i podpisanego oświadczenia podmiotu powierzającego pracę, a ponadto prawidłowo podpisanego pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi strony. W dniu 16 stycznia 2025 r. wpłynęła korekta wniosku, do której załączono pełnomocnictwo, zaś droga mailową strona poinformowała organ, że oryginał oświadczenia podmiotu powierzającego zostanie przesłany pocztą. Korespondencja z oświadczeniem wpłynęła, jednak oświadczenie nie było prawidłowo wypełnione, bowiem zawierało adres spółki niezgodny z danym w KRS. Pracownik urzędu poinformował o tym fakcie pełnomocnika strony, który zobowiązał się dosłać poprawiony dokument. Zdaniem organu nie można się zgodzić ze skarżącym, że do wszczęcia postępowania doszło w dniu doręczenie niekompletnego wniosku organowi, skoro wnioskodawca do dnia przekazania sprawy do sądu nie uzupełnił wniosku w sposób prawidłowy. Organ podniósł nadto, że prowadzący postępowanie podjął tylko i wyłącznie czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie organu zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem przestał istnieć przedmiot zaskarżenia - organ po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku wydał przedmiotową decyzję. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję w której wydano zezwolenie na pracę. Organ wniósł alternatywnie o oddalenie skargi z uwagi na nadużycie prawa do sądu, bowiem skarżąca złożyła niekompletny wniosek, a skargę wniosła przed jego uzupełnieniem. W kwestii dochodzonej przez skarżącą sumy pieniężnej organ wskazał, że nie przedstawiono dowodów na poparcie podniesionych argumentów. W odniesieniu do wnioskowanej przez stronę grzywny organ wskazał, że jej nałożenie ma charakter fakultatywny. Organ wniósł o miarkowanie kosztów postępowania z uwagi na treść art. 206 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W rozpoznawanej sprawie Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Na wstępie należy zauważyć, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 475 ze zm.) stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność (czy przewlekłość) organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Przechodząc do kwestii zasadniczej należy wskazać, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, gdy organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady szybkości postępowania, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody Pomorskiego wniosek, który wpłynął w dniu 4 listopada 2024 r., a następnie został skorygowany w dniu 26 listopada 2024 r. i 16 stycznia 2025 r., nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przy przyjęciu terminu dwumiesięcznego - wydłużonego na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że po otrzymaniu wniosku organ podjął pierwszą czynność w sprawie po ponad dwóch miesiącach od wpływu wniosku z dnia 4 listopada 2024 r., już po wpłynięciu do organu skargi w dniu 16 grudnia 2024 r. Dopiero bowiem w dniu 10 stycznia 2025 r. organ wezwał skarżącą o uzupełnienie braku formalnego wniosku, co nastąpiło 16 stycznia 2025 r. W rozmowie telefonicznej wezwano do złożenia prawidłowego oświadczenia podmiotu powierzającego pracę, lecz w aktach brak jest dowodu na wykonanie powyższego zobowiązania, zaś w dniu 1 marca 2025 r. wydano decyzję rozstrzygającą wniosek skarżącej, która została doręczona stronie w dniu 11 marca 2025 r. W niniejszej sprawie podkreślić trzeba, że organ ma obowiązek podjęcia niezwłocznych działań po wpływie wniosku, nakierowanych na jego załatwienie. Jeżeli wniosek dotknięty jest brakami formalnymi , organ ma obowiązek niezwłocznie wezwać stronę do ich usunięcia. Nieuzasadnione są w tej sytuacji twierdzenia organu, że strona nadużywa prawa, bowiem złożyła wniosek dotknięty brakami. Skarżąca, nie będąc wzywana do uzupełnienia braków wniosku, dokonywała jego korekty. Organ po ponad dwóch miesiącach wykonał czynność w sprawie , wzywając do uzupełnienia braków wniosku, co strona niezwłocznie uczyniła. Wynika z powyższego, że organ bez żadnych przeszkód mógł zakończyć postępowanie nie później niż w ciągu miesiąca od dnia 4 listopada 2024 r. Powyższe dowodzi, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, bowiem nie załatwił sprawy w terminie , o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Organ dopuścił się też przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem istotną w sprawie czynność podjął dopiero po ponad dwóch miesiącach, wobec czego postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Dodać należy, że od dnia 28 stycznia 2025 r., kiedy to organ odbył rozmowę telefoniczną pracownikiem kancelarii, do dnia wydania decyzji minął kolejny miesiąc, przy czym brak przedłożenia poprawionego dokumentu oświadczenia pracodawcy nie stanowił ostatecznie przeszkody w załatwieniu sprawy. Wobec powyższego skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca okazała się uzasadniona. Przedmiotową decyzję organ wydał i doręczył stronie przed rozprawą. Nie oznacza to jednak, by zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w oparciu o wskazany przez organ przepis art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. , bowiem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. W przypadku załatwienia sprawy przez organ poprzez wydanie decyzji po wniesieniu skargi przez stronę, a przed wydaniem przez sąd wyroku, ustawodawca przewidział konieczność wydania merytorycznego orzeczenia przez sąd w sposób określony przepisem art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czyli poprzez orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność nie była rażąca, biorąc pod uwagę czasową skalę przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, charakteryzujący się pewnymi dodatkowymi cechami w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Podkreśla się także, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Mając na względzie powyższe Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1. sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności czy przewlekłości sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy całkowicie od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Ustawodawca sądowi orzekającemu pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej żądanej przez niej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przede wszystkim przedstawiona powyżej ocena co do braku rażącego naruszenia prawa przez organ. Podobnie Sąd ocenił, jako niezasadny, wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. W tym zakresie zatem Sąd uznał żądanie skargi za niezasadne i oddalił ją w powyższym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 2. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. , poz. 1935 ze zm.) , zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł odpowiadającą łącznie wysokości uiszczonego wpisu sądowego, opłaty za pełnomocnictwo i kosztów zastępstwa procesowego ( punkt 3. sentencji wyroku). Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, albowiem nie przemawiają za tym charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika skarżącej W niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 206 p.p.s.a. Miarkowanie kosztów pozostawiono uznaniu sądu, przy czym dopuszczalne jest co do zasady w przypadku oczywistej mnogości i tożsamości wielu identycznych spraw, w której ten sam pełnomocnik reprezentuje jednego skarżącego, jednak tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie występowała. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).