III SAB/Gd 567/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku S. L. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje S. L. od Wojewody Pomorskiego sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz S. L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 28 stycznia 2025 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku wpłynął wniosek o udzielenie przez Wojewodę Pomorskiego zezwolenia na pobyt czasowy, który złożył S. L., obywatel Ukrainy (dalej jako "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący"). Do wniosku dołączono komplet dokumentów obejmujący: załącznik nr 1 do wniosku, wypełniony przez podmiot powierzający pracę, to jest spółkę B. Sp. z o.o. z siedzibą w S., umowę zlecenia zawartą z ww. spółką na rok 2025 r., kserokopię paszportu. W aktach sprawy ujęto także powiadomienie z roku poprzedniego o podjęciu pracy ww. spółce od lipca 2024 r., poprzednią umowę zlecenia zawartą ze spółką na 2024 r., powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy w ww. spółce oraz dodatkowe dokumenty ZUS dotyczące 2024 r. Pismem z dnia 27 maja 2025 r. organ wezwał wnioskodawcę do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, wskazując, że w trakcie wizyty zostaną pobrane odciski linii papilarnych. Wnioskodawca stawił się osobiście w urzędzie w dniu 16 czerwca 2025 r. i złożył odciski palców. W tym też dniu strona złożyła w organie ponownie załącznik nr 1 do wniosku, gdzie w rubryce "Informacje na temat pracy, która ma być powierzona cudzoziemcowi" wpisano – kierowca, operator sprzętu terminalowego, wyjaśniając w rubryce "Zakres podstawowych obowiązków na stanowisku pracy", że chodzi o obsługę ciągnika siodłowego w zakresie przemieszczania kontenerów. W sporządzonym w dniu 16 czerwca 2025 r. formularzu pracownik organu zaznaczył, że wniosek nie zawiera braków formalnych oraz dokonano wysłania pism z prośbą o zaopiniowanie wniosku przez organy Policji, Staży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W lipcu 2025 r. pełnomocnik strony wystąpił do organu z prośbą o wydanie decyzji w sprawie, a następnie w dniu 15 października 2025 r. skierował za pośrednictwem organu do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców ponaglenie. S. L., działając przez pełnomocnika, złożył następnie w dniu 19 listopada 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody Pomorskiego. W złożonej skardze wystąpiono o: 1/ zobowiązanie organu do wydania decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie nie dłuższym niż 30 dni; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w tej sprawie; 3/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4/ przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł; 5/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty od skargi oraz od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wniosek został złożony w styczniu 2025 r., a pomimo prawie rocznego okresu czasu, organ nie podjął w sprawie działań zmierzających do rozpoznania sprawy. Podkreślono, że skarżący przebywał już na terenie Polski przed momentem rozpoczęcia konfliktu zbrojnego na Ukrainie i jest to jego kolejny wniosek dotyczący pobytu. Pełnomocnik podkreślił w tym kontekście, że przepisy art. 100c oraz 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (ówcześnie t.j.: Dz.U. z 2025 r., poz. 337; zwanej dalej "ustawą o pomocy") mogą, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W skardze odwołano się ponadto i wyjaśniono pojęcia bezczynności oraz przewlekłości postępowania. Po otrzymaniu skargi, organ wystosował do skarżącego wezwanie datowane na dzień 28 listopada 2025 r., w którym wskazał, że w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1079) prosi o przedłożenie w terminie 14 dni pisemnych wyjaśnień w jakiej podklasie działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności mieści się stanowisko – kierowca operator sprzętu terminalowego, na którym wnioskodawca pracuje u swojego pracodawcy. Strona została jednocześnie poinformowana, że nieprzedstawienie wymienionych wyjaśnień spowoduje rozpatrzenie wniosku na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W kolejnym miesiącu, to jest w dniu 19 grudnia 2025 r. organ przesłał do Sądu skargę wraz z aktami sprawy oraz z odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi, wskazując na art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 ustawy o pomocy, to jest, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 6 marca 2026 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ewentualnie organ wniósł o stwierdzenie, ze bezczynność nie miała charakteru rażącego oraz o niewymierzanie organowi grzywny oraz niezasądzanie od organu sumy pieniężnej. Organ zwrócił uwagę, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej również jako "k.p.a.") jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. W ocenie organu w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o udzielenie zezwolenia, termin na jego rozpatrzenie nie rozpoczął jednak jeszcze w ogóle swojego biegu, w związku z obowiązywaniem art. 100d ustawy o pomocy. Organ stanął na stanowisku, że w tej sprawie należy mieć na względzie jej przedmiot i zmiany stanu prawnego. W tym zakresie wskazano w szczególności na art. 100d ustawy o pomocy, argumentując, że przepis ten wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do dnia 4 marca 2026 r. Jednocześnie wskazano, że art. 100d ustawy pomocowej stanowi w okresie jego obowiązywania od dnia 1 stycznia 2023 r. aktualnie do dnia 4 marca 2026 r., że bieg terminów na załatwienie spraw m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się. W związku z tym zaprzestanie czynności przez organ nie może być podstawą do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności. W ocenie organu, zachodzą w związku z tym podstawy do oddalenia skargi w oparciu o 100d ust. 4 ustawy o pomocy. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2362/23, gdzie stwierdzono, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jak również, że okres zawieszenia i nierozpoczęcia w ogóle biegu terminu do załatwienia sprawy wynikający z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy powinien być jednakowo uwzględniany przez sąd administracyjny przy ustalaniu okresu bezczynności, jak i przy ocenie stanu przewlekłości. Skoro bowiem, zgodnie z wyżej powołanymi przepisami ustawy o pomocy, czasowo termin na załatwienie sprawy był (jest) zawieszony lub nie rozpoczął biegu, to do przekroczenia tego terminu nie dochodzi, a więc oczywistym jest brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Innymi słowy, stronie należy zapewnić możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednakże ewentualne uznanie, że w sprawie, z uwagi na datę złożenia wniosku, znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, powoduje, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ podkreślił, że uwzględniając art. 6 k.p.a. nie posiada kompetencji do pomijania normy art. 100d ustawy o pomocy, którą musi stosować. Wskazano, że jedyną przyczyną oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie przez czas dłuższy, niż wynikający z art. 35 k.p.a. w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach jest wpływająca w latach 2020-2024 liczba wniosków, która przekracza znacznie organizacyjne możliwości organu i przy takim obciążeniu urząd nie może procedować szybciej. Trudności te nie wynikają więc z zaniedbań lub braku staranności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie skarżący spełnił wymóg złożenia ponaglenia. W związku z argumentacją organu należało rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącego, przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Ustawa ta w art. 1 definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób: 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. 3. Ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r. Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2024 r.". Następnie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r.". Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei - "do dnia 30 września 2025 r.". Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r.". W nawiązaniu do treści przywołanych przepisów art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej oraz skutków ich wprowadzenia, jak też rozumienia przez organ pojęcia "cudzoziemca" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekający w niniejszej sprawie z argumentacją organu zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swojego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą więc obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski z Ukrainy przed dniem 24 lutego 2022 r. oraz innych cudzoziemców. Uzasadnienie regulacji zawartych w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie o cudzoziemcach, w stosunku do której ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy ma charakter szczególny. Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c ustawy o pomocy, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c ustawy o pomocy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach. Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro jednak w ustawie o pomocy jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost - zgodnie z jej art. 1 - dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub 100d ustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej ustawie o pomocy wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił. Należy przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne kieruje przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji. Art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 7 Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 31 ust. 3 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 37 ust. 1 Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, ust. 2 Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa. Art. 45 ust. 1 Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Art. 77 ust. 2 Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Niewątpliwe przyczyną wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d ustawy o pomocy były trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów. W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowań przez organy administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy o pomocy sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23 wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 ustawy o pomocy przepisy art. 100c i 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i art. 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów. Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji czy też obywatelach innych państw, przybyłych do Polski także po tej dacie, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających z ustawy o pomocy. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych. Sądowi z urzędu wiadomo, że już przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski. Odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ustawy o pomocy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do RP cudzoziemców, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania. Interpretacja art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę. Należy wreszcie podkreślić, że w dacie orzekania przez Sąd upłynęły już ponad 4 lata od rozpoczęcia agresji rosyjskiej przeciwko Ukrainie, która spowodowała napływ licznej grupy obywateli tego kraju do Polski. Wiele z tych osób zdążyło już powrócić do Ukrainy. Trudno jest obecnie dopatrywać się szczególnych okoliczności, które w praworządnym państwie nadal uzasadniałyby pozbawienie wszystkich cudzoziemców instrumentów ochrony sądowej przed bezczynnością organów administracji i przewlekłością prowadzonego przez nie postępowania. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r. (sygn. akt II SAB/Gl 19/25). Zdaniem sądu pytającego: 1. Sprzeciwia się traktatowym zasadom państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. - dalej: TFUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. - dalej: KPP) w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1 - 4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE) długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłączenie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców - obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość); 2. Długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców - obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako: a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 - 3 KPP); b) dyskryminujące cudzoziemców - obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP); c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP). Szczegółowe uzasadnienie pytania prejudycjalnego dostępne jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl) i zbyteczne jest w tym miejscu jego powoływanie w całości. Należy jedynie w pełni podzielić argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stojącego na stanowisku, że postępowanie administracyjne o udzielenie obywatelowi państwa trzeciego zezwolenia na pobyt czasowy jest sprawą unijną, a nie jedynie krajową, co oznacza konieczność poszanowania postanowień Karty Praw Podstawowych (w świetle jej art. 51 ust. 1) oraz zasad unijnych, także przez organy i sądy krajowe. Jedną z tych zasad jest prawo do dobrej administracji ustanowione w art. 41 KPP. Z wcześniejszych rozważań wynika jednoznacznie, że wyłączenie sądowej ochrony wszystkich cudzoziemców wobec bezczynności organów administracji lub przewlekłego prowadzenia przez nie postępowania jaskrawo narusza to prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie zwrócił uwagę na to, że tymczasowa ochrona udzielana wysiedleńcom z Ukrainy (art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy) przedłużona decyzją wykonawczą Rady [UE] 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. wyraźnie wskazuje, że decyzja ta nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Słusznie zatem podkreśla sąd pytający, że powoływanie się przez sąd krajowy na te decyzje dla poparcia ograniczenia praw podstawowych (a nie ich zapewnienia) wydaje się być sprzeczne z celem samej decyzji i świadczy o głębokiej rozbieżności w interpretacji przepisów krajowych oraz międzynarodowych, w tym EKPCZ i regulacji unijnych, ze szkodą dla cudzoziemców - obywateli państw trzecich, będących pod ochroną Unii Europejskiej. Jak trafnie wskazał w ww. uzasadnieniu sąd pytający, powołane w pytaniu prejudycjalnym orzecznictwo TSUE nie akceptuje istnienia sytuacji podlegających prawu Unii, w których prawa podstawowe nie miałyby zastosowania. Środki, które są nie do pogodzenia z prawami podstawowymi, są niedopuszczalne w prawie Unii ze względu na poszanowanie zasad pierwszeństwa, jednolitości i skuteczności tego prawa w wyniku ochrony praw podstawowych, które nie może różnić się w zależności od danego prawa krajowego. Tymczasem regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy interpretowane w sposób jaki czyni to organ administracji naruszają prawo do dobrej administracji. Co więcej, w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. o sygn. akt II OSK 2926/24 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (w zakresie dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) było uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości a ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów, lecz również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym - obecnie ponad trzyletnim - okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponad dwuletni okres - od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. - należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności - lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2024 r., poz. 854 - dalej: "nowela ustawy", "ustawa zmieniająca") w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyczyna wprowadzająca ograniczenie prawa do sądu w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej już nie istniała. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. zasadą prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zajął zatem w przywołanym wyroku (jak i kolejnych wyrokach np. z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z dnia 5 dnia sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z dnia 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II OSK 49/25) stanowisko, zgodnie z którym, po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy - po dniu 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Przepis ten nie powinien być zatem stosowany. Zarówno przyjęcie przyjmowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładni przepisów specustawy ukraińskiej ograniczającej krąg podmiotów objętej jej regulacjami do osób wymienionych w jej art. 1, jak i uznanie, że przedłużenie po dniu 30 czerwca 2024 r. mocy obowiązującej ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy jest sprzeczne z Konstytucją, powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy. W sprawie nie występowały zatem przeszkody uniemożliwiające Sądowi merytoryczne rozpoznanie sprawy, tj. dokonanie oceny, czy w odniesieniu do procedowanego przez organ wniosku skarżącego doszło do zarzucanej bezczynności. Odnosząc się zatem do meritum sprawy wskazać należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Skarga na bezczynność stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Przepisy ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, zawierają właśnie takie szczególne uregulowania, m.in. w sprawach czasu trwania postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Stosownie bowiem do art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wydłużając ten termin do 60 dni od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Z ustalonych na podstawie akt sprawy okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu 28 stycznia 2025 r. skarżący złożył w Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie w wykonaniu wezwania organu do osobistego stawiennictwa, które zostało wystosowane do strony w dniu 27 maja 2025 r., skarżący stawił się w urzędzie w dniu 16 czerwca 2025 r. i złożył odciski linii papilarnych. Organ od tej daty, która była także dniem wysłania pism do organów Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej ("opiniowanie wniosku") do dnia 28 listopada 2025 r. nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero po otrzymaniu w listopadzie 2025 r. skargi na bezczynność organ wystosował do skarżącego, powołując się na art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, wezwanie o przedłożenie określonego dokumentu (pisemne wyjaśnienia w sprawie). Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski nie poinformował Sądu o zakończeniu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd, w świetle poczynionych wyżej uwag oraz realiów przedmiotowej sprawy, uznał za zasadny zarzut bezczynności Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd miał na względzie, że dla oceny zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, koniecznym jest odniesienie się do zagadnienia momentu rozpoczęcia biegu terminu określonego w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Sąd uznał, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 28 stycznia 2025 r. (złożenie przez skarżącego wniosku) i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, jeżeli organ uznawał, że takie braki występowały. W tej sprawie po osobistym stawiennictwie skarżącego w urzędzie w dniu 16 czerwca 2025 r. zostało też potwierdzone przez organ, że wniosek nie zawierał braków. Jeżeli organ uznawał za merytoryczny wymóg wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wyjaśnienie mu w jakiej podklasie działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności mieści się stanowisko – kierowca operator sprzętu terminalowego, wskazać należy, że informacje o tym, na jakim stanowisku skarżący jest zatrudniony i na czym polegają jego obowiązki, organ uzyskał już w dniu 28 stycznia 2025 r. Pomimo tego, organ nie wystąpił wtedy do skarżącego w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach o dostarczenie dodatkowych dokumentów, lecz dopiero w dniu 28 listopada 2025 r., a więc po upływie 10 miesięcy od złożenia przez skarżącego wniosku i jednocześnie po uzyskaniu wiedzy o złożonej przez skarżącego skardze do sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd stoi na stanowisku, że w tej sprawie termin 60 dni, o którym mowa w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach rozpoczął swój bieg w związku ze zdarzeniami z dnia 16 czerwca 2025 r. kiedy skarżący stawił się osobiście z urzędzie i upłynął w sierpniu 2025 r. Zdaniem Sądu, czynność polegająca na wezwaniu wnioskodawcy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, powinna być podjęta niezwłocznie przez organ, jeśli weźmie się pod uwagę, iż wezwanie takie nie wymaga istotnego nakładu pracy lub dodatkowego personelu i w zasadzie może być wystosowane do wnioskodawcy w ciągu kilku dni. Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że choć zastosowanie - określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach - przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli wniosku cudzoziemca w tym zakresie w terminie ogólnym, wynikającym z art. 35 k.p.a. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja, o której mowa, powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Nie można tym samym aprobować wzywania do przedłożenia wymaganych dokumentów w późniejszym okresie, a zwłaszcza po upływie terminu 60 dni przewidzianego na wydanie decyzji. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w sprawie wystąpił stan bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Termin załatwienia sprawy określony przez ustawodawcę na 60 dni od daty osobistego złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych został przez organ przekroczony - upłynął bowiem bezskutecznie z dniem 18 sierpnia 2025 r. W tym zakresie Sąd uwzględnił reguły obliczenia terminów wyrażone w art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że również uwzględniając zaprezentowaną w wyroku NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2926/24 wykładnię przepisów ustawy zmieniającej, na mocy której dokonano czwartego z rzędu przedłużenia obowiązywania stosowania przepisu art. 100d ustawy o pomocy do dnia 30 września 2025 r., należało stwierdzić stan bezczynności w rozpoznawaniu wniosku skarżącego. Wobec bowiem przyjęcia w ww. wyroku, że niezgodność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r., dokonana w realiach rozpoznawanej sprawy ocena ewentualnej bezczynności od dnia 1 lipca 2024 r., oparta na ogólnych warunkach wynikających z ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Kodeksie postępowania administracyjnego w zw. z ustawą o cudzoziemcach, prowadzi również do przyjęcia, że bezczynność Wojewody miała miejsce. Skarżący złożył bowiem swój inicjujący postępowanie wniosek, już po 30 czerwca 2024 r. Skarżący złożył wniosek w dniu 28 stycznia 2025 r. i osobiście stawił się w urzędzie w dniu 16 czerwca 2025 r., a do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, organ nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie. Tymczasem działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Z akt administracyjnych nie wynikają żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Jak wskazano wyżej, od dnia 16 czerwca 2025 r. kiedy skarżący dopełnił formalności poprzez osobiste stawiennictwo w urzędzie i złożenie odcisków palców, rozpoczął bieg termin na rozpoznanie sprawy, gdyż w świetle orzecznictwa NSA w tym czasie nie powinien już mieć zastosowania przepis art. 100d ustawy o pomocy. Co ważne, z akt sprawy nie wynika przy tym, aby organ wystosował do skarżącego na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, naruszając tym samym wskazany przepis. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy, czym naruszył zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a., a tym samym dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze, wobec braku - do dnia wydania niniejszego wyroku - informacji o rozpoznaniu przez organ wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od dnia przekazania organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym. W ocenie Sądu, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, należy uznać, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, które uzasadniały stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem organ ze znacznym opóźnieniem podjął niezbędne czynności zmierzające do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku. Pomimo otrzymania wniosku w styczniu 2025 r., organ dopiero w maju 2025 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w urzędzie. Po drugie, pomimo uznania w dniu 16 czerwca 2025 r., że wniosek jest kompletny i po wystąpienia w tej dacie do odpowiednich służb o zaopiniowanie wniosku, organ zaprzestał procedowania wniosku. W tej dacie organ wiedział też już jakiego rodzaju pracę, związaną z jakiego rodzaju obowiązkami spółka powierzyła skarżącemu w ramach realizowanej mowy zlecenia, co wynikało zarówno z załączonej do wniosku umowy, jak też ze złożonego przez stronę załącznika nr 1 do wniosku. Dotyczące tych kwestii wezwanie w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach organ wystosował natomiast blisko pół roku później, w tym po otrzymaniu skargi. Co więcej, nawet po tym, gdy stronę poinformowano ostatecznie w dniu 28 listopada 2025 r., że jeżeli w ciągu 14 dni nie przedstawi pisemnych wyjaśnień do jakiej podklasy PKD organ powinien zaliczyć pracę kierowcy i operatora ciągnika siodłowego przewożącego kontenery, to wniosek będzie procedowany na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, decyzja w sprawie również w dalszym czasie nie została wydana. Pomimo braku obiektywnych przeszkód dla merytorycznego rozpoznania wniosku, sprawa nie jest od wielu miesięcy procedowana przez organ. Dlatego wobec braku aktywności po stronie organu, a jednocześnie upływu ponad roku od momentu złożenia wniosku (28 stycznia 2025 r.), należało przyjąć, że opisana zwłoka organu jest znaczna, a jednocześnie w żaden sposób nieuzasadniona i niedająca się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co wykazano na wstępie niniejszego uzasadniania. stosowania przepisów ustawy o cudzoziemcach od dnia 1 lipca 2024 r. jest znane od dawna organowi, bowiem prezentowane było choćby w wyrokach tutejszego Sądu. Skutkowało to uznaniem przez Sąd kwalifikowalności stwierdzonej bezczynności na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Dodać należy, że art. 100d ustawy o pomocy nigdy też nie stanowił zakazu dla prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i organ mógł procedować w tej sprawie. Odnosząc się natomiast do żądania skargi dotyczącego przyznania skarżącemu sumy pieniężnej wskazać należy, że suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznane niedogodności w związku z bezczynnością organu. Niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Nadto, suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Jednakże suma pieniężna, pomimo posiadania kompensacyjnego charakteru, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana została bowiem w art. 417¹ § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia z 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.). Wyklucza to traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Otrzymana kwota ma jedynie zrekompensować stronie m.in. niedogodności doznane na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zastosowanie omawianej instytucji zostało pozostawione rozwadze Sądu. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji i nie będąc związany wnioskami skargi, Sąd zdecydował o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł (punkt trzeci sentencji wyroku), oddalając w pozostałej części skargę, dotyczącą przyznania wyższej sumy pieniężnej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt czwarty sentencji wyroku). Ustalając wysokość należnej skarżącej sumy pieniężnej, Sąd ocenił, że będzie ona adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, to jest opisanej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego i długości okresu, przez który organ pozostaje w bezczynności. Już w styczniu 2025 r. skarżący złożył bowiem wniosek do którego dołączył określone dokumenty, w tym załącznik nr 1 do wniosku. W ocenie Sądu zasadne było zatem przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, jednak nie w wysokości wskazanej przez skarżącego, który nie uzasadnił też bliżej z jakich przyczyn domaga się wyższej sumy pieniężnej oraz jakie trudności związane z brakiem zezwolenia za tym przemawiają w jego konkretnej sprawie. Z tych względów ustalając wysokość sumy pieniężnej, przede wszystkim wzięto więc pod uwagę długość okresu pozostawania przez organ w bezczynności. Sąd nie ma wątpliwości, że tak długie procedowanie wniosku przez organ wywołuje u skarżącego stan niepewności co do jego statusu, co prowadzi niewątpliwie do dyskomfortu psychicznego. W okolicznościach tej sprawy przyznana suma pieniężna ma przede wszystkim stanowić rekompensatę za długie oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu stanowi jednocześnie wystarczający środek dyscyplinujący organ, tak by rozpoznać wniosek skarżącego w terminie wyznaczonym przez Sąd w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie piątym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 580 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł). Odnosząc się końcowo do zawartego w skardze postulatu, aby do kwoty zwrotu kosztów doliczyć także opłatę od pełnomocnictwa, Sąd wskazuje, że pełnomocnik nie przedłożył w tej sprawie dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.