III SAB/Gd 6/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia odrzucić skargę Z. O. w piśmie z dnia 6 marca 2007 r. wniósł do Wojewody [...] o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego E. G. - radnego Rady Miejskiej [...], z powodu naruszenia ustawowego zakazu prowadzenia i zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Jak wynikało z uzasadnienia tegoż pisma E. G. oprócz pełnienia funkcji radnego, jest również przewodniczącym Samorządu Mieszkańców Osiedla [...] w Ch.. Samorząd prowadzi działalność gospodarczą w postaci odpłatnego wynajmowania budynku stanowiącego własność komunalną, zaś dyspozycja art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zawiera bezwzględny zakaz prowadzenia i zarządzania przez radnych działalnością gospodarczą. Zgodnie z wyjaśnieniami Przewodniczącego Rady Miejskiej [...] zawartymi w piśmie z dnia 15 maja 2007 r. E. G. został ponownie wybrany na radnego i pełni funkcję przewodniczącego Samorządu Mieszkańców [...]. Jako radny ma obowiązek uczestniczyć w pracach organów gminy, natomiast jako przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej posiada jedynie uprawnienie do udziału w posiedzeniach tych organów, ale bez prawa głosu. Osiedle jest bowiem jednostką pomocniczą gminy i radny gminy może pełnić jednocześnie funkcję przewodniczącego zarządu w jednostce pomocniczej gminy. Skargą z dnia 26 kwietnia 2007 r. Z. O. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody [...] polegającą na niepodjęciu działań w przedmiocie wygaśnięcia mandatu E. G.. Skarżący podniósł, iż zarządzany przez radnego Samorząd Mieszkańców prowadzi działalność gospodarczą, co jest sprzeczne z treścią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślił, iż nie otrzymał od organu odpowiedzi na pismo, które w dniu 6 marca 2007 r. złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, wskazując, że pismo skarżącego z dnia 6 marca 2007 r. do niego nie wpłynęło. Organ podał także, iż pismem z dnia 29 maja 2007r. nr [...] poinformował skarżącego, że nie doszło do naruszenia zakazu, o którym stanowi art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu pismo skarżącego należy uznać za sygnał w sprawie. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem uchwał organu gminy może być prowadzone tylko z urzędu, złożenie zatem wniosku przez jakikolwiek podmiot nie skutkuje wszczęciem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew swemu obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w ustawie z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Art. 98a ust. 3 ustawy nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 98 ustawy, który przewiduje zaskarżalność do sądu administracyjnego przez gminę rozstrzygnięć nadzorczych wojewody wydanych w stosunku do uchwał rady gminy. Zakres sądowej kontroli nad działaniami administracji wyznacza art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 3 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta stosownie do brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4. Przypadki te to decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Powołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obejmuje zatem bezczynności w zakresie rozstrzygnięć nadzorczych wojewody nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym aktów nadzoru wojewody. Na tle stosowania przywoływanego wyżej przepisu art. 98 ustawy o samorządzie gminnym utrwalił się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze a nie zaniechanie, obojętnie w jakiej formie wyrażone, wydania przez organ nadzoru takiego rozstrzygnięcia. Wynika z tego, że ani osoba fizyczna, ani prawna inna niż gmina nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody. Taka osoba nie może też domagać się od organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani podjęcia przez wojewodę działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 20.07.2004 r., sygn. OSK 629/04, System Informacji Prawnej Lex nr 158865). Podobny pogląd wyrażony został w wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych i nikt nie może go do tego zmusić. W przypadku natomiast wykorzystania uprawnień nadzorczych przez wojewodę skargę do sądu administracyjnego może wnieść jedynie gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone takim rozstrzygnięciem nadzorczym" (sygn. akt II SA 1244/98, System Informacji Prawnej Lex nr 47305). W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę za niedopuszczalną orzekł jak w sentencji postanowienia.