III SAB/Gd 60/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Y. K. na bezczynność postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej Y. K. sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej Y. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 lutego 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Y. K. (zwanej dalej także "skarżącą") na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W wywiedzionej skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów: 1) art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie udzielania skarżącej informacji o bieżącym stanie sprawy oraz ignorowanie wniosków o ich udzielenie; 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, polegające w szczególności na zaniechaniu informowania skarżącej o stanie sprawy, udzielania odpowiedzi na kierowane przez skarżącą prośby o nadanie sprawie dalszego biegu i ignorowania wniosków strony składanych po zainicjowaniu postępowania; 3) art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedokonywanie przez organ w okresie 4 miesięcy żadnych czynności, zmierzających do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, a w szczególności zaniechania wyznaczenia skarżącej terminu osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz okazania oryginału dokumentu podróży, niezbędnych dla nadania sprawie dalszego biegu; 4) art. 105 w zw. z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (zwanej dalej w skrócie: "u.o.c."), poprzez niewywiązanie z obowiązku wezwania skarżącej do osobistego stawiennictwa przez okres ok. 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku, które doprowadziły do powstania stanu przewlekłości postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania do dnia 5 grudnia 2024 r., a nadto, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 1.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że dnia 12 czerwca 2023 r. złożyła w Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z uwagi na brak możliwości rezerwacji osobistego terminu wizyty w urzędzie, wynikającym z wadliwości systemu oraz ograniczonej liczby biletów obsługi klientów, przedmiotowy wniosek został wysłany korespondencyjnie. Do wniosku zostały przedłożone wszelkie wymagane prawem dokumenty, jednak z uwagi na problemy związane z rezerwacją osobistej wizyty w urzędzie skarżąca oczekiwała na wezwanie organu, pozwalające na uzupełnienie braków formalnych w postaci złożenia odcisków linii papilarnych oraz okazania oryginału dokumentu podróży. Skarżąca we własnym zakresie wielokrotnie, w szczególności za pośrednictwem połączenia telefonicznego, podejmowała próby nawiązania kontaktu z organem, które okazały się bezskuteczne. W związku z tym skarżąca skierowała do organu ponaglenie, w którym wniosła o załatwienie sprawy w jak najszybszym terminie. Przez okres co najmniej 18 miesięcy skarżącej nie doręczono wezwania do osobistego stawiennictwa, nie udzielono też żadnej informacji o stanie sprawy, ani o terminie jej załatwienia, przez co została zmuszona do skorzystania z profesjonalnej pomocy prawnej. W dniu 17 września 2024 r., za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika, skarżąca wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy, w szczególności wyznaczenie terminu do osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz o udzielenie informacji na temat stanu sprawy. Pisma pozostały bez odpowiedzi. Pełnomocnik skarżącej w dniu 17 września 2024 r. skierował również ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Pozostało ono bez rozpoznania. W związku z opieszałością organu, mimo upływu ok. 18 miesięcy od złożenia wniosku, skarżąca nie tylko nie uzyskała wezwania do osobistego stawiennictwa ale również nie uzyskała żadnej informacji na temat stanu sprawy. Budzi to poważne wątpliwości do tego, czy organ podejmuje jakiekolwiek czynności zmierzające do rozpoznania sprawy. Sytuację faktyczną skarżącej komplikuje dodatkowo fakt, że brak wezwania do osobistego stawiennictwa uniemożliwia jej uzyskanie stosownego stempla w dokumencie podróży. Pomimo złożenia przewidzianego prawem wniosku, skarżąca z przyczyn od siebie niezależnych pozostaje w stanie niepewności co do własnej sytuacji prawnej oraz własnej przyszłości w kraju aktualnego pobytu. Jest to sytuacja niedopuszczalna nie tylko w świetle prawa polskiego, ale także prawa Unii Europejskiej. Następnie, po wyjaśnieniu znaczenia pojęcia przewlekłości, skarżąca wskazała, że jej sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w sprawie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwało 18 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Przy czym, w tym czasie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wcześniej organ w ogóle nie zajmował się sprawą. W tych okolicznościach nie sposób mówić o koncentracji podejmowanych działań, tych bowiem do dnia wniesienia skargi nie było. Skarżąca podkreśliła, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony 12 czerwca 2023 r., a więc około 18 miesięcy wcześniej. W tym czasie skarżącej nie powiadomiono o podjęciu w sprawie jakichkolwiek czynności, zmierzających do jej załatwienia, a w szczególności nie wezwano do osobistego stawiennictwa, co pozwoliłyby na nadanie sprawie dalszego biegu, tj. formalne wszczęcie postępowania administracyjnego i przeprowadzenie postępowania dowodowego. Bierność organu trwa już blisko 18 miesięcy, a więc znacznie wykracza poza terminy załatwienia sprawy wynikające wprost z art. 35 k.p.a., co stanowi rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Strona skarżąca powołała się ponadto na zasady informowania stron, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz szybkości i prostoty postępowania. Wniosek o przyznanie od organu kwoty 1.000 zł uzasadniony jest z kolei rażącą przewlekłością prowadzenia postępowania. Skarżąca po zainicjowaniu przewidzianej prawem procedury legalizacji pobytu, pomimo upływu około 18 miesięcy od złożenia wniosku, nie uzyskała żadnej informacji o stanie sprawy i nie została wezwana do osobistego stawiennictwa celem dokonania czynności, stanowiących wymóg nadania sprawie biegu. Wpływa to negatywnie na samopoczucie skarżącej, wywołując poczucie obawy i niepewności co do sytuacji prawnej. Skarżąca nie może tworzyć planów związanych z pobytem na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, albowiem nie ma gwarancji, że jej pobyt zostanie zalegalizowany. Co istotne, dochowanie przez organ zobowiązań wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie doprowadzi bezpośrednio do uzyskania przez skarżącą decyzji kończącej postępowanie, ale dopiero doprowadzi do formalnego wszczęcia procedury poprzedzającej jej wydanie. Biorąc pod uwagę czas opieszałości organu i ignorowanie wszelkich podejmowanych w sprawie przez skarżącemu czynności, nie powinno budzić wątpliwości, że dochodzona suma pieniężna kwocie 1.000 zł jest adekwatna do okoliczności przedmiotowej sprawy. Skarżąca wskazała też, że w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych krytykowane i uznawane za niezgodne z prawem są standardowe wytłumaczenia organów administracji, odwołujące się do małej liczby pracowników oraz zalewu wniosków o legalizację pobytu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 103 - zwanej dalej "ustawą pomocową"), zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 12 czerwca 2023 r. W związku z tym, z uwagi na treść art. 105 ust. 1 u.o.c., pismem z dnia 27 lipca 2023 r. organ wezwał stronę do dopełnienia obowiązku osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych oraz okazania oryginału dokumentu paszportowego. Wnioskodawczyni zadośćuczyniła temu obowiązkowi w dniu 28 sierpnia 2023 r. Podczas wizyty cudzoziemka otrzymała w paszporcie stempel organu potwierdzający fakt złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, co potwierdza zapis "S+" u góry karty o numerze 39. W dniu 22 września 2023 r. organ wystąpił z kolei do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 u.o.c. o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W okresie 30 dni od przesłania zapytania organy konsultacyjne nie udzieliły odpowiedzi co do ewentualnych przeszkód do udzielenia zezwolenia na pobyt z uwagi na ww. przesłanki. W dniu 17 września 2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Zgodnie z zaleceniem Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców dotyczącym stosowania regulacji zawartych w art. 100c ustawy specjalnej, do wszystkich cudzoziemców oraz zaprzestaniem przesyłania do Urzędu ponagleń, odnotowano wpływ pisma w systemie "POBYT" i pozostawiono je w aktach sprawy. W dniu 18 grudnia 2024 r. do organu wpłynęła skierowana do sądu administracyjnego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 23 grudnia 2024 r. Wojewoda Pomorski wezwał cudzoziemkę do uzupełnienia materiału dowodowego o informację od starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, o której mowa w art. 114 u.o.c. oraz o dokumenty wymienione w art. 106 ust. 1a i 1b u.o.c. Odnosząc się do postawionych zarzutów organ wyjaśnił, że z przewlekłym postępowaniem mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego - wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania - do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłe postępowanie ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, iż formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Rozpoznając sprawę należy mieć na względzie jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego, które weszły w życie w latach 2022-2023 i które obowiązywały w okresie wpływu wniosku i jego procedowania. W ocenie organu zachodzą bowiem podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie z powołanym przepisem, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a), stały (pkt 1 lit. b) oraz rezydenta długoterminowego UE (pkt 1 lit. c) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust. 3 w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei przepis art. 100d ustawy pomocowej wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do dnia 30 września 2025 r. O wejściu w życie ww. przepisów i zawieszeniu biegu terminów w sprawach wyszczególnionych w art. 100c ustawy pomocowej oficjalny komunikat zamieścił na swojej stronie internetowej Szef Urzędu ds. Cudzoziemców. W informacji tej wskazano m.in., że: "Zawieszenie biegu terminów wprowadzono w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Postępowania w urzędach wojewódzkich będą dalej prowadzone w sposób możliwie najbardziej sprawny. Przepisy dotyczące zawieszenia biegu terminów wprowadziła ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Ustawa wprowadza podstawę prawną (art. 100c) dla zawieszenia w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. biegu terminów załatwiania następujących spraw administracyjnych w postępowaniach prowadzonych przez urzędy wojewódzkie: udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy; zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokości kwalifikacji; udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt stały; udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zgodnie z powyższym przepisem, wojewoda nie ma obowiązku informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także nie będzie przekazywał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponagleń składanych na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowań w ww. sprawach przez organy I instancji. Wprowadzone rozwiązanie dotyczy wszystkich cudzoziemców, niezależnie od posiadanego obywatelstwa". Następnie organ przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23 podkreślając, ze w wyroku tym Sąd zawarł cztery istotne tezy, na które zwrócono uwagę przy jego publikacji, tj. że: 1. przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tzw. specustawy ukraińskiej) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy; 2. przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem tych przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 specustawy ukraińskiej, że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego; 3. nie jest dopuszczalne przyjęcie takiej wykładni art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, która brzmienie tych przepisów traktowałaby jako przesłankę niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, do których ze względu na datę złożenia wniosku w całości zastosowanie znajduje ta regulacja. Zastosowanie takiej wykładni prowadziłoby do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, których postępowań dotyczą przepisy o nierozpoczęciu lub zawieszeniu biegu terminów na załatwienie sprawy. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Skoro ustawodawca w ust. 1 art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowi, że termin na załatwienie określonej kategorii spraw dotyczących cudzoziemców w pewnym okresie nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to zakłada, że będzie, to ocenione przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na takich samych zasadach sąd administracyjny przy ocenie, czy zasadny jest zarzut bezczynności lub przewlekłości organu, uwzględnia terminy i okresy nie wliczane do terminów załatwiania sprawy wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. i w razie ustalenia, że po odliczeniu ww. terminów lub okresów nie ma bezczynności lub przewlekłości, skargę oddala; 4. okres zawieszenia i nierozpoczęcia w ogóle biegu terminu do załatwienia sprawy wynikający z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej powinien być jednakowo uwzględniany przez sąd administracyjny przy ustalaniu okresu bezczynności, jak i przy ocenie stanu przewlekłości. Skoro bowiem, zgodnie z art. 100c ust. 1 i identycznie art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, czasowo termin na załatwienie sprawy był (jest) zawieszony lub nie rozpoczął biegu, to do przekroczenia tego terminu nie dochodzi, a więc oczywistym jest brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Podobnie brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, ponieważ zawieszenie, jak i nierozpoczęcie w ogóle biegu terminu ustawowego do załatwienia sprawy pozbawia sąd punktu odniesienia przy ocenie, czy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (w szczególności wobec dopuszczenia przez ustawodawcę "rozciągnięcia" czasu trwania postępowania, do którego dochodzić może wskutek zaprzestania czynności organu lub dokonywania ich z opóźnieniem - w aktualnym stanie prawnym bez wskazania momentu końcowego utrzymywania się tego stanu). Innymi słowy, stronie należy zapewnić możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednakże ewentualne uznanie, że w sprawie, z uwagi na datę złożenia wniosku, znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, powoduje, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2024 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 370/24, którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Gd 224/23. Podobne stanowisko zajęli też autorzy komentarza autorstwa M. Jaźwińskiej, P. Mickiewicza, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, art. 100(c). Wobec tego organ stanął na stanowisku, że art. 100c i 100d ustawy pomocowej powinien być interpretowany zgodnie z ich wykładnią językową i systemową, skutkiem czego należy posiłkować się definicją "cudzoziemca" przyjętą w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie z nią cudzoziemiec to "każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego". Skutkiem takiej wykładni jest stosowanie obu przepisów do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy. Organ podkreślił również, że na dzień 15 grudnia 2023 r. organ prowadził łącznie 41.310 postępowań cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt. W czasie trwania postępowania organ dysponował 22 pracownikami merytorycznymi, w związku z czym na jednego pracownika przypadało średnio 1.877. Mając więc na uwadze możliwości kadrowe urzędu i kolejność wpływu spraw, nie sposób uznać, że urząd mógł procedować szybciej. Pomimo, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne, czy kadrowe leżące po stronie organu, to nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 1127/19). W kwestii dochodzonej przez skarżącą sumy pieniężnej organ wskazał, że nie przedstawiono dowodów na poparcie podniesionych argumentów i orzeczenie jej we wskazanej wysokości. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że suma pieniężna - poza rolą dyscyplinująco-represyjną - powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r. (sygn. akt III SAB/Gd 206/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że jeśli chodzi o przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu niewątpliwie środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie organu sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z kolei w wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 242/23) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Jednocześnie organ zważył, że skarżąca błędnie wskazuje, iż w sprawie nie doszło do wezwania strony do osobistego stawiennictwa, albowiem wezwanie takie zostało skierowane do strony w lipcu 2023 r., czego skutkiem była osobista wizyta wnioskodawczyni w urzędzie, okazanie dokumentu paszportowego i złożenie odcisków linii papilarnych. Co więcej, w dokumencie paszportowym cudzoziemki zamieszczono stempel potwierdzający fakt złożenia wniosku w sprawie, co zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c. skutkuje uznaniem, że pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Pismem z dnia 31 marca 2025 r. Wojewoda Pomorski poinformował tutejszy Sąd, że decyzją z dnia 28 lutego 2025 r. (nr WSC-IV.6151.5182.2025.MS) rozpoznany został wniosek strony o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Na wstępie należy wyjaśnić, że choć na wstępie skargi wskazane zostało, że jest to "Skarga na przewlekłość organu administracji publicznej", to jednak - w ocenie Sądu – w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że jest to skarga na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Bezsprzecznym pozostaje, że wniosek strony inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne nie został bowiem załatwiony w określonym przepisami prawa terminie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Poza sporem było, że skarżąca dopełniła formalnego wymogu wniesienia niniejszej skargi, gdyż prawidłowo umocowany pełnomocnik poprzedził ją wniesieniem w dniu 25 września 2024 r. (data wpływu do organu) ponaglenia do właściwego organu. Odnosząc się do skargi w zakresie skarżonej w niej bezczynności organu należy wyjaśnić, że z ową "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), w którym podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wskazać należy, że art. 35 § 1-2 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga też podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 112a ust. 1 u.o.c,, stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 12 czerwca 2023 r. W następstwie złożenia ww. wniosku organ pismem z dnia 27 lipca 2023 r. wezwał skarżącą do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku stosownie do art. 105 ust. 1 u.o.c. W dniu 28 sierpnia 2023 r. skarżąca dopełniła wskazanego obowiązku, m.in. składając wymagane odciski palców. Organ odnotował, że przedmiotowy wniosek nie zawiera braków formalnych i w konsekwencji, pismem z dnia 22 września 2023 r. - na podstawie art. 109 ust. 1 u.o.c. – wystąpił do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku o przekazanie informacji, czy wjazd skarżącej (cudzoziemca) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stosownie do art. 109 ust. 2 i 3 u.o.c. komendanci wskazanych służb przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, natomiast jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę. W myśl natomiast art. 109 ust. 4 u.o.c., jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Z przekazanych akt sprawy nie wynika jednak, by którykolwiek z ww. komendantów wskazanych służb wystąpił o przedłużenie ww. terminu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca – bez jakiegokolwiek wezwania organu - w dniach: 28 sierpnia 2023 r., 1 września 2024 r., 23 października 2023 r., 10 listopada 2023 r., 31 stycznia 2024 r., 4 marca 2024 r., 10 kwietnia 2024 r. czy 3 lipca 2024 r. składała określone dokumenty czy stosowne oświadczenia, m.in. też prosząc organ w piśmie z dnia 10 kwietnia 2024 r. o przyśpieszenie wydania decyzji z powodów życiowych (choroba matki). Następnie, pismem z dnia 23 grudnia 2024 r. – już po wpływie do organu skargi - Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c., wezwał skarżącą do złożenia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy, a także potwierdzenie podwyższenia wynagrodzenia do obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za prace (względnie obowiązującej minimalnej stawki godzinowej). Mając powyższe na uwadze, w świetle przedstawionego stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawy nie można mieć jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia rozpoznawanej sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy zwrócić jednak uwagę, że w odpowiedzi na skargę, dla uzasadnienia zaistniałej zwłoki, Wojewoda Pomorski przywołał argumentację opartą na twierdzeniu o zasadności stosowania w niniejszej sprawie regulacji prawnych wynikających z ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm. – dalej także jako "ustawa o pomocy"), a w szczególności art. 100c i art. 100d tej ustawy. W ocenie Sądu argumentacja ta w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie może znaleźć akceptacji. Powołana ustawa w art. 1 szczegółowo definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób: ust. 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. ust. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. ust. 3. Ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r. Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 tej ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że: ust. 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. ust. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. ust. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. ust. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Obecnie okres wskazany w art. 100d ustawy o pomocy został wydłużony do dnia 30 września 2025 r. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku znane jest przywoływane przez organ stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane m.in. w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23), zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. W tym miejscu należy zacytować argumenty uzasadniające, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko. Wskazano zatem w uzasadnieniu wyroku, że "(...) analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. (...) Analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA 14 września 2022 r., III FSK 723/22; CBOSA). Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z dnia 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art.100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c/ specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c/ specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a/ nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z dnia 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Uzasadnienie regulacji zawartych w specustawie ukraińskiej jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), w stosunku do której specustawa ukraińska ma charakter szczególny. Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art. 100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach. Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1 dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub art. 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił. Argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona powyżej, przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje NSA, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji. Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 31 ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 37 ust. 1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. ust. 2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa. Art. 45 ust. 1. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Art. 77 ust. 2. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów. W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności organów administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r. nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i art. 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i art. 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów. Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach innych państw oraz obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień wynikające z zastosowania do nich przepisów specustawy ukraińskiej nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych. Sądowi z urzędu wiadomo, że już przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski. Na okoliczności takie powoływał się organ w innych, podobnych sprawach. Odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ustawy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości postępowań w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do Rzeczypospolitej cudzoziemców i nie przez ewentualne uproszczenie procedur, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania. Interpretacja art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania Sad uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły z przyczyn podmiotowych znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie nie uzasadniały oddalenia skargi. W tym miejscu, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zwraca także uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w uzasadnieniu pytania prejudycjalnego skierowanego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r. (sygn. akt II SAB/Gl 19/25). W uzasadnieniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że nawet przy przyjęciu, że przepisy art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r., to długotrwałe i kilkukrotnie przedłużanie ograniczeń wynikających z tych przepisów narusza prawo europejskie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: 1. Sprzeciwia się traktatowym zasadom: państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. – dalej: KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1 – 4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE), długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłączenie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców – obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość); 2. Długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako: a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 – 3 KPP); b) dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP); c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP). Szczegółowe uzasadnienie pytania prejudycjalnego dostępne jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, podsumowując tę część rozważań, Sąd - nie podzielając w całości argumentacji organu odnoszącej się do zastosowania w niniejszej sprawie regulacji prawnych wynikających z ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa a jednocześnie mając na uwadze opisane powyżej działanie organu w niniejszej sprawie oraz przedstawioną sekwencję czasową czynności procesowych organu, a także biorąc pod uwagę przedmiot i zawiłość rozpoznawanej sprawy - stwierdził, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej. Ponieważ jednak Wojewoda Pomorski przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd rozpoznał już przedmiotową sprawę i wydał decyzję, to Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, oceniając jednocześnie – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceniając charakter opisanego naruszenia prawa przez organ w kontekście stwierdzonej bezczynności, Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W ocenie Sądu stwierdzone w niniejszej sprawie działanie Wojewody Pomorskiego cechuje rażące naruszenie prawa. Podkreślenia wymaga, że organ w istocie przez okres ponad 1 roku nie podjął żadnej czynności nakierowanej na zgromadzenie materiału dowodowego i wyjaśnienie sprawy, a w konsekwencji jej załatwienie i zakończenie postępowania. To strona wykazywała się inicjatywą dowodową w toku postępowania. W związku z powyższym – wobec braku jakiejkolwiek aktywności po stronie organu, a jednocześnie upływu ponad 20 miesięcy od złożenia przez skarżącą wniosku do jego załatwienia przez organ – należało przyjąć, że opisana opieszałość organu była znaczna a jednocześnie w żaden sposób nieuzasadniona, co musiało skutkować uznaniem przez Sąd kwalifikowalności stwierdzonej bezczynności na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Wskazane powyżej nieuzasadnione przedłużenie przez organ administracji postępowania uczyniło – w ocenie Sądu - zasadnym przyznanie skarżącej z tego tytułu wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym (oprócz grzywny) środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu. Sąd uznał, że przyznana skarżącej wnioskowana przez nią suma pieniężna w wysokości 1.000 zł jest właściwą kwotą, stanowiącą rodzaj rekompensaty za niedogodności związane z długotrwałym (co najmniej ponad rocznym) oczekiwaniem na rozpoznanie złożonego wniosku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 597 zł, na które składa się wysokość: uiszczonego wpisu (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł), ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).