III SAB/Gd 61/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Rzecznika Prawa Obywatelskich na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania odwołania A. L. dotyczącego decyzji Wójta Gminy z dnia 22 października 2014 r. nr [...] w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia 22 października 2014 r. (nr [...]) Wójt Gminy odmówił A. L. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad H. P., w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji zarzucając, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie. Wskazała na bardzo trudną sytuację finansową rodziny. Pismem z dnia 30 marca 2015 r. strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o pilne rozpatrzenia jej odwołania w sprawie. W dniu 12 października 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji z dnia 22 października 2014 r. Rzecznik Prawa Obywatelskich zarzucił naruszenia art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji w określonym terminie. Podkreślił w uzasadnieniu, że od chwili wpłynięcia odwołania nie podjęto żadnych czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie przyznając, że odwołanie strony nie zostało rozpatrzone. Sprawa skarżącej jest rozpatrywana pod sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 k.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. A. L. pismem z dnia 27 października 2014 r. złożyła odwołanie od decyzji Wójta z dnia 22 października 2014 r. (nr [...]) orzekającej o odmowie przyznania jej w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad H. P., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zwrócić przy tym uwagę należy na dwie kwestie: 1/ ww. pismo (odwołanie) nie zostało podpisane przez A. L.; 2/ pismo to zostało bezpośrednio wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało A. L. do uzupełnienia braków formalnych pisma (odwołania) o własnoręczny podpis i po uzupełnieniu przekazało oryginalne (podpisane) podanie strony do organu I instancji celem zachowania trybu określonego w art. 133 w zw. z art. 129 § 1 k.p.a. W konsekwencji odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w dniu 25 listopada 2015 r. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Pismem z dnia 30 marca 2015 r. A. L. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie złożonego odwołania. W tym kontekście należy wskazać, że uruchomienie sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej obwarowane jest spełnieniem określonych wymogów. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewątpliwie, za taki środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., należy uznać przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnoszone do organu wyższego stopnia, a w przypadku, gdy nie ma takiego organu (tak, jak w przedmiotowej sprawie) - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 53 p.p.s.a.: § 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. § 2. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. § 3. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie podmiotem wnoszącym skargę jest Rzecznik Praw Obywatelskich. Skarga została wniesiona w dniu 12 października 2015 r. (data nadania skargi do SKO), a zatem w terminie sześciu miesięcy od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Należy bowiem przyjąć, że prawo Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powstaje w tym samym momencie, w którym uprawnienie takie nabywa podmiot, na którego wniosek Rzecznik podejmuje sprawę. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy uznać jej zasadność. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność organów w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z akt sprawy nie wynika, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze do dnia wydania niniejszego wyroku rozpoznało odwołanie od decyzji Wójta z dnia 22 października 2014 r. (nr [...]), natomiast ustawowy (miesięczny) termin na załatwienie tej sprawy upłynął dla organu odwoławczego z dniem 29 grudnia 2014 r., wobec czego nie ulega wątpliwości, że organ ten pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność organu, zobowiązując organ odwoławczy do rozpatrzenia odwołania A. L. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. W ocenie Sądu – mając z jednej strony na uwadze charakter sprawy (sprawa dotycząca prawa do zabezpieczenia społecznego, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego) a z drugiej strony biorąc pod uwagę czasokres pozostawania organu w bezczynności (ponad 11 miesięcy), a także brak poinformowania skarżącej o przypadku niezałatwienia sprawy, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.) – należało uznać, że organ pozostając w bezczynności dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Przekonującym uzasadnieniem tak długiego niepodejmowania jakichkolwiek działań mających na celu rozpoznanie odwołania nie mogą być wyjaśnienia organu koncentrujące się na niedostatecznej obsadzie kadrowej Kolegium czy też konieczności procedowania wg kolejności wpływu spraw do organu. Przy ocenie stopnia naruszenia prawa, zarówno polityka kadrowa Kolegium, jak też sposób organizacji pracy organu nie mogą usprawiedliwiać całkowitej i długotrwałej bierności organu, tym bardziej, gdy przedmiotem rozpoznania są sprawy dotyczycące szeroko pojętej pomocy Państwa dla osób (rodzin) znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej (np. z powodu ubóstwa, choroby, niepełnosprawności itp.). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.