III SAB/Gd 67/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. P. na bezczynność Rady Gminy K. w sprawie podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu wójta postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 7 października 2015 r. H. P. z powołaniem się na regulacje zawarte w art. 101a oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta gminy w trybie art. 492 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy z uwagi na naruszenie regulacji zawartej w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Wzywający wskazał, że podjęcie stosownej uchwały jest konieczne z uwagi na to, że osoba sprawująca funkcję wójta gminy nie posiada jakichkolwiek umocowań do zasiadania w radach nadzorczych dwóch spółek. Rada Gminy K. nie wykonując nakazanym prawem czynności narusza z kolei interes prawny wzywającego polegający na prawie do kandydowania w wyborach na stanowisko wójta. Zgodnie bowiem z ustawą – Kodeks wyborczy, po podjęciu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta, winny odbyć się wybory, w których wzywający ma bierne prawo wyborcze. Na sesji Rady Gminy K. zwołanej na dzień 29 października 2015 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznane zostało za niezasadne. W skardze na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta gminy w trybie art. 492 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. P. wniósł o wezwanie rady gminy do podjęcia stosownej uchwały. W piśmie z dnia 16 listopada 2015 r. skarżący sprecyzował skargę wskazując, że skarga dotyczy "Rady Gminy K., która nie wykonała wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu uchwały wynikającej z obowiązku zawartego w art. 492 § 2 kodeksu wyborczego z dnia 5 stycznia 2011 r.". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie wykazał w sposób należyty legitymacji do jej wniesienia. W ocenie rady, w realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób uznać, że w wyniku niepodjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Brak podjęcia żądanej uchwały nie ma bowiem bezpośredniego związku ze sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Interes prawny jest bowiem przeciwstawieniem interesu faktycznego, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. Z ostrożności procesowej Rada Gminy K. odniosła się również merytorycznie do zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze. Zestawiając treść art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne z realiami rozpatrywanego przypadku rada wskazała, że zarzut naruszenia przez Wójta Gminy K. wskazanych przez skarżącego przepisów jest pozbawiony podstaw faktycznych oraz prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Rady Gminy K. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi H. P. uczynił bezczynność Rady Gminy K. w podjęciu uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta. Należy w związku z tym wskazać, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu wójta podejmowana na podstawie art. 492 § 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112 ze zm.) należy do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (zob.: art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bezczynność w podjęciu takiej uchwały może stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Sądu takimi przepisami są m.in. art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515). Zgodnie z art. 492 § 2 zdanie pierwsze ustawy – Kodeks wyborczy wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z kolei w myśl art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio przepisy art. 101 tejże ustawy. W przypadkach tych sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 ustawy). Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia praw. Przepis ten daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza zatem trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść w trybie art. 101a w związku z art. 101 tej ustawy skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w podjęciu przez radę gminy uchwały: 1) zaskarżona bezczynność musi dotyczyć uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej; 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; 3) skarżący musi wykazać, że bezczynność narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Ze sformułowania zawartego w art. 101 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy wynika, że nie jest to skarga powszechna (tzw. actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02; System Informacji Prawnej LEX nr 80699). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona bezczynność Rady Gminy K. dotyczyła niepodjęcia przez tę radę uchwały stwierdzającej wygaśnięcie, w oparciu o przepis art. 492 § 2 zdanie pierwsze ustawy – Kodeks wyborczy, mandatu wójta gminy. W ocenie Sądu uniemożliwienie, wskutek niepodjęcia przedmiotowej uchwały, uczestniczenia skarżącemu w przedterminowych wyborach na wójta gminy nie rzutuje w żaden sposób na obecną indywidualną sytuację prawną skarżącego. Legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność w sprawie podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta nie można bowiem oprzeć na ogólnie ujmowanym biernym prawie wyborczym obejmującym zespół norm prawnych określających zasady i warunki, jakim powinien odpowiadać dany obywatel, by kandydować do określonego organu przedstawicielskiego lub na określony urząd i być do tego organu lub na ten urząd wybranym. W ocenie Sądu żądanie skarżącego ukierunkowane na podjęcie stosownej uchwały odnosi się więc wyłącznie do jego interesu faktycznego. Istnienie wyłącznie interesu faktycznego po stronie skarżącego powoduje z kolei, iż skarżący nie jest w stanie wykazać wymaganego art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszenia interesu prawnego. Zaskarżona bezczynność Rady Gminy K. nie dotyczy i nie narusza interesu prawnego skarżącego. Bezczynność ta dotyczy bowiem bezpośrednio osoby sprawującej funkcję wójta gminy, to jest J. W. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się koncepcja oddalenia skargi wyrokiem w razie jej wniesienia przez nieuprawniony podmiot pozbawiony legitymacji procesowej, zamiast odrzucenia takiej skargi postanowieniem z uwagi na jej niedopuszczalność. Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy jednakże uznać, że wobec treści przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (w świetle którego przepisu art. 101 ust. 1 ustawy nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił) wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej bezczynności, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej bezczynności. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem braku podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta gminy, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej bezczynności. Nawet bowiem, gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej bezczynności i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił (zob. w tej materii: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 65/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w tym składzie uznał, że w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, gdyż nie dotyczy ona uprawnień lub obowiązków strony skarżącej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony.