III SAB/Gd 72/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1. stwierdza przewlekłość postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 13 listopada 2015 I. T. i K. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrywaniu ich odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 lutego 2015 r. (nr [...]) o odmowie przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na żywność. Skarżący podkreślili, że organ nie informował ich o przyczynach opóźnieniach ani nie wyznaczył terminu rozpatrzenia odwołania. W dniu 28 września 2015 r. złożyli ponaglenie w tej sprawie. Wskazali, że bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ odwoławczy jest rażąca, tym bardziej, że sprawa dotyczy środków niezbędnych do życia. Wnieśli przy tym o przyznanie odszkodowania za takie działanie organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ postępowanie odwoławcze zostało zakończone przed przekazaniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W dniu 12 listopada 2015 r. Kolegium wydało decyzję (nr [...]), którą orzekło o uchyleniu przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 lutego 2015 r. w całości oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 k.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. I. T. i K. T. pismem z dnia 2 marca 2015 r. złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 lutego 2015 r. (nr [...]) o odmowie przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na żywność. Następnie, odwołanie wraz z aktami sprawy zostało w dniu 6 marca 2015 r. przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Pismem z dnia 28 września 2015 r. I. T. i K. T. wystąpili z ponagleniem w rozpatrzeniu ich odwołania z dnia 2 marca 2015 r. na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 lutego 2015 r. (nr [...]). Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu (tak, jak w przedmiotowej sprawie) - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo skarżących z dnia 28 września 2015 r. spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., wobec czego należy przyjąć, że skarżący spełnili przesłanki określone w art. 52 § 1 p.p.s.a., warunkujące skuteczne wniesienie niniejszej skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi należy na wstępie podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność oraz przewlekłość prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w przedmiotowej sprawie. W tym kontekście istotne jest zwrócenie uwagi, że decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie skarżących na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 lutego 2015 r. (nr [...]) orzekając o uchyleniu tej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarga natomiast została wniesiona przez skarżących w dniu 13 listopada 2015 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy przedmiotowa skarga - w zakresie w jakim skarżona jest bezczynność Kolegium - podlega na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu - skoro bowiem organ przed wniesieniem tej skargi podjął już działanie załatwiając sprawę wydaniem decyzji, to brak było podstaw do uwzględnienia skargi w tej części, w której została zaskarżona bezczynność organu (pkt 4. sentencji wyroku). Przechodząc natomiast do rozpoznania skargi w zakresie dotyczącym zaskarżenia przewlekłości prowadzonego przez Kolegium postępowania w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 lutego 2015 r. (nr [...]) należy wskazać, że skarga w tej części podlega uwzględnieniu. Jak wynika z akt sprawy odwołanie skarżących wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 6 marca 2015 r. natomiast jego rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty nastąpiło dopiero w dniu 12 listopada 2015 r. Z akt sprawy organu odwoławczego nie wynika by istniały jakiekolwiek powody uzasadniające tak długotrwałe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, a w szczególności by do tak długiego (przewlekłego) postępowania przyczynili się sami skarżący. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (m.in. dotyczących wydanych decyzji administracyjnych) albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględnił skargę na przewlekłość stwierdzając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1. sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa może być niczym nieuzasadnione naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. W ocenie Sądu – mając z jednej strony na uwadze charakter sprawy (sprawa dotycząca prawa do zabezpieczenia społecznego, tj. przyznania świadczeń z pomocy społecznej) a z drugiej strony biorąc pod uwagę okres nie podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych przez organ odwoławczy (ponad 8 miesięcy), a w szczególności nie doprowadzenia do rozpoznania przez ten czas wniesionego odwołania - należało uznać, że organ ten prowadząc przewlekle postępowanie odwoławcze dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 2. sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odnosząc się w tym kontekście do złożonego przez skarżących wniosku o przyznanie na jej rzecz "odszkodowania" należy zwrócić uwagę, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz osoby wnoszącej skargę na bezczynność organu lub skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sytuacji wniosek skarżących o przyznanie na jej rzecz odszkodowania należy traktować jako wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu odwoławczego, który dopuścił się nieuzasadnionego i długotrwałego prowadzenia postępowania odwoławczego (przewlekłości). Jak już wyżej wskazano termin rozpatrzenia odwołania przekroczył znacznie i bez uzasadnionej przyczyny czas przewidziany przez ustawodawcę dla tego rodzaju rozstrzygnięć. Należy dodać, że sprawy z zakresu pomocy społecznej dotyczą osób, które oczekują – zasadnie bądź niezasadnie - udzielenia im wsparcia. Istotne jest zatem szybkie rozpoznawanie spraw związanych z codzienną egzystencją osób wnioskujących o udzielenie im pomocy. Sprawy takie nie są przy tym – co do zasady - sprawami szczególnie skomplikowanymi pod względem faktycznym i prawnym. Prewencyjny charakter grzywny, jak i podane wyżej okoliczności przemawiały, w ocenie Sądu, za wymierzeniem w niniejszej sprawie organowi odwoławczemu grzywny w wysokości 500 zł. W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu odwoławczego. Sąd nie uznał natomiast za zasadne i celowe przyznania na rzecz skarżących jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Z argumentacji zawartej we wniosku o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej wynika bowiem w istocie, że oczekują wynagrodzenia za trudną sytuację życiową, w jakiej się znaleźli. Tego rodzaju argumentacja jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w 149 § 2 in fine p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł (pkt 3. sentencji wyroku), natomiast na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej (pkt 4. sentencji wyroku).