III SAB/Gd 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej jednorazowej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie 1. zobowiązuje Starostę [...] do wydania decyzji - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych. A. C. wniosła w dniu 10 grudnia 2018 r. skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie wydania decyzji w przedmiocie jednorazowej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 12, 77 i art. 35 §1 i art. 36 §1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt III SA/GD 647/17 - uchylający wydane uprzednio wobec A. C. decyzje o odmowie przyznania jednorazowej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie - skarżąca wskazała, że na skutek zignorowania przez organ wynikających z ww. wyroku i wydanych w oparciu o art. 153 ustawy p.p.s.a. wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, Starosta [...] pomimo wniesionego ponaglenia oraz samodzielnie zakreślonego przez ten organ na dzień 31 sierpnia 2018 r. terminu, nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wskazała, że w wyroku z dnia 12 października 2017 r. sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustaliły w oparciu o jaki reżim prawny znajduje zastosowanie do wniosku skarżącej z 2016 r. o przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. W tym celu sąd nakazał organom dokonanie ustalenia, czy skarżąca przed 1 stycznia 2012 r. opuściła rodzinę zastępczą w rozumieniu art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jednocześnie w wyroku zaznaczono, że przy ocenie żądania skarżącej, organy powinny określić znaczenie pojęcia "opuszczenia rodziny zastępczej", zastosowanego w art. 240 ust. 1 cyt. ustawy. Dopiero bowiem określenie treści i znaczenia tego pojęcia pozwoli na dokonanie stosowanych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie. Skarżąca stwierdziła, że organ I instancji winien dokonać ustaleń, do których został zobowiązany powyższym wyrokiem, organ niezasadnie zawiadomił skarżącą o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pomimo, że taki wywiad został już przeprowadzony w dniu 20 maja 2016 r., bezpośrednio po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie pomocy. Pomimo udzielonych przez sąd wytycznych, w sprawie podjęto zatem działania w celu ustalenia okoliczności już wcześniej znanych organom i wynikających z już zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów przedkładanych przez skarżącą. W ocenie skarżącej, niewydanie decyzji w terminie jest spowodowane zignorowaniem wytycznych sądu i istoty przedmiotowej sprawy nie tylko przez organ I instancji, ale również przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze, które nakazało prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, który nie jest konieczny dla rozpoznania sprawy i aprobuje zaistniały w przedmiotowej sprawie stan bezczynności i przewlekłości postępowania. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi I instancji grzywny z uwagi na rażące naruszenie prawa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ze względu na złożone przez stronę w dniu 25 lipca 2018 r. ponaglenie, które nie zostało jak dotąd rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., co jest równoznaczne z niewyczerpaniem dostępnych stronie środków zaskarżenia. Organ stwierdził, że wniesiona skarga jest bezpodstawna. W związku z uchyleniem decyzji organu I instancji z dnia 2 marca 2018 r. niezbędne stało się uzupełnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego i w tym celu podjęto kolejne czynności administracyjne w sprawie. Ze względu na bezskuteczność stosowanych dotychczas środków dowodowych (nieobecność strony podczas wywiadu środowiskowego oraz niestawiennictwo na wezwanie) niezbędne stało się dopuszczenie dowodu subsydiarnego tj. dowodu z przesłuchania strony. Ze względu na brak współpracy ze strony skarżącej, przeprowadzenie tego dowodu okazało się niemożliwe. Obecne opóźnienie w przeprowadzeniu dowodu wynika zatem z winy strony, która odmawia przesłuchania jej, celem wyjaśnienia niezbędnych w sprawie okoliczności faktycznych. Organ zaznaczył, że podejmuje kolejne próby przesłuchania strony i w razie kolejnej odmowy decyzja zostanie wydana na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z zastrzeżeniem odpowiedniej oceny odmowy przeprowadzenia dowodu przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca zaskarżyła bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 4 maja 2016 r. o przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała zasadność wniosku organu o odrzucenie wniesionej skargi, z uwagi na brak rozparzenia w dacie wniesienia skargi złożonego przez skarżącą ponaglenia. Wbrew stanowisku organu, przesłanką warunkującą nadanie skardze biegu w razie bezczynności organu jest wyłącznie wniesienie przez stronę ponaglenia, co wynika z unormowania art. 52 § 1 i 2 oraz 53 § 2 b p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Okoliczność, że ponaglenie nie zostało przez właściwy organ rozpatrzone nie warunkuje wniesienia skargi. Stanowisko takie jest szeroko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2018 r. w sygn. I SAB/Go 52/18 i cytowane w nim orzecznictwo). Sąd podziela taką wykładnię art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Przeciwna, proponowana przez organ wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której prawo strony do wniesienia skargi na bezczynność mogłoby zostać wstrzymane przez brak rozpatrzenia ponaglenia przez organ administracji. Taki stan naruszałby prawo strony do szybkiej kontroli przez sąd prawidłowości działania organu i pozostawał w sprzeczności z celem instytucji jaką jest skarga na bezczynność organu, która ma doprowadzić do szybkiej kontroli sądowo-administracyjnej prawidłowości biegu postępowania oraz interwencji w przypadku nieprawidłowości w zakresie terminowości rozpatrzenia sprawy. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie w dniu 4 maja 2016 r. Organ prowadzi obecnie postępowanie po uchyleniu decyzji SKO z dnia 21 czerwca 2017 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia 2 maja 2017 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2017 r. sygn. III SA/Gd 647/17. Starosta [...] w dniu 2 marca 2018 r. wydał decyzję o odmowie przyznania wnioskodawczyni pomocy pieniężnej, która to decyzja została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 26 kwietnia 2018 r. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy, Starosta [...] otrzymał akta sprawy w dniu 29 maja 2018 r. i w dniu 1 czerwca 2018 r. wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia uprawnień do pomocy na usamodzielnienie. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. poinformowało organ o braku możliwości przeprowadzania wywiadu z uwagi na niestawiennictwo skarżącej. Pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. powiadomiono skarżącą o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. i określono termin jej załatwienia na dzień 26 lipca 2018 r. Organ w dniu 18 lipca 2018 r. ponownie wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia uprawnień do pomocy na usamodzielnienie. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. ponownie poinformowało organ o braku możliwości przeprowadzania wywiadu z uwag na niestawiennictwo skarżącej. Pismem z dnia 20 lipca 2018 r. ponownie powiadomiono skarżącą o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. i określono termin jej załatwienia na dzień 31 sierpnia 2018 r. Zawiadomieniem z dnia 24 sierpnia 2018 r. organ wyznaczył stronie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. 7-dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Natomiast postanowieniem z dnia 12 października 2018 r. organ dopuścił dowód z przesłuchania skarżącej i wnioskiem z tej daty zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. o przesłuchanie skarżącej w trybie pomocy prawnej. Skarżąca nie stawiła się na wyznaczony na dzień 30 października 2018 r. termin jej przesłuchania. Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. skarżąca występowała z ponagleniem zarzucając organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że wniesione przez stronę ponaglenie jest bezzasadne, wskazując w uzasadnieniu, że przedłużenie postępowania w sprawie wynika z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i zebrania informacji, które powinny umożliwić wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w terminie wskazanym przez organ I instancji tj. do dnia 31 sierpnia 2018 r. Z powyższych okoliczności wynika, że organ pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ od dnia 29 maja 2018 r., mimo upływu okresu 8 miesięcy nie wydał w sprawie decyzji. W czynnościach organu istnieją istotne przerwy w okresie od 26 czerwca do 18 lipca 2018 r., od 24 sierpnia do 12 października 2018 r. oraz w listopadzie grudniu 2018 r. i styczniu 2019 r. Zaistniałej bezczynności nie można uznać za usprawiedliwioną z przyczyn pozostających po stronie skarżącej. Podnoszona przez organ okoliczność, że skarżąca nie stawiła się w celu sporządzenia wywiadu oraz przesłuchania nie uzasadnia przedłużania postępowania. W przypadku braku współdziałania i niestawiennictwa strony organ winien uwzględnić te okoliczności przy ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wobec powyższego, organ zobowiązany został do wydania w sprawie decyzji kończącej postępowanie administracyjne w terminie 2 miesięcy. Termin ten liczony jest od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 286 p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność ma charakter rażący. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być powiązana z okolicznościami danej sprawy. Oceniając tę okoliczność, należy mieć na uwadze, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie i istotnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Gl 213/18). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W niniejszej sprawie uwzględnić należało, że wniosek został przez skarżącą złożony w roku 2016. Organ winien mieć tę okoliczność na uwadze w toku ponownego rozpatrywania sprawy i zapewnić poszanowanie uprawnień skarżącej do jej niezwłocznego rozstrzygnięcia. Organ mimo upływu okresu 8 miesięcy od daty zwrotu akt z organu odwoławczego nie rozstrzygnął złożonego wniosku, co pozostaje w istotnej sprzeczność z maksymalnym 2-miesięcznym terminem załatwienia sprawy, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Niewątpliwym jest, że rozpoznając po raz kolejny sprawę toczącą się od 2016 r. organ winien działać szybko, ze szczególną starannością, mając na uwadze konieczność sprawnej realizacji uzyskanych wytycznych. Bezczynność organu należy w okolicznościach niniejszej sprawy zakwalifikować jako rażące naruszenie terminu załatwienia sprawy wynikającego z unormowania art. 35 § 3 k.p.a. W skardze złożono wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Sąd uwzględnił, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który jest stosowany w przypadkach istotnej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie zwłoka organu w załatwieniu sprawy ma charakter znaczny, a w sprawie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej sankcji organ nie będzie respektować obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w terminie. W ocenie sądu, nałożona w kwocie 300 zł dolegliwość uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, jest adekwatna do stopnia zaniedbania organu oraz spełni swój cel, jakim jest doprowadzenie do wydania orzeczenia i zapobieżenie podobnym naruszeniom przez organ prawa w przyszłości. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania w sprawie decyzji w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 300 zł. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania a działając w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.