III SAB/Gd 80/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Wojewody w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącej D. Z.w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. Z. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 8 kwietnia 2021 r. D. Z. wniosła skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ powinien sprawę załatwić niezwłocznie, czyli w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a w sprawach bardziej skomplikowanych w terminie dwóch miesięcy, tymczasem skarżąca oczekuje rozstrzygnięcia od dnia 18 kwietnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał na przebieg postępowania wszczętego na skutek wniosku skarżącej oraz wyjaśnił, że czynności były podejmowane w toku tego postępowania niezwłocznie, przy zachowaniu kolejności wpływających wniosków. Jednocześnie organ wyjaśnił, że reżim pracy wprowadzony w związku z sytuacją zagrożenia epidemicznego niósł za sobą szereg ograniczeń w obsłudze klienta, dostępie pracowników do akt sprawy oraz wysyłce korespondencji, co miało wpływ na brak możliwości informowania strony o podejmowanych czynnościach. Nadto - jak wskazał organ - liczba wniosków w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców składanych do organu jest bardzo duża oraz że czynione są starania o poprawę efektywności organu w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca w dniu 13 stycznia 2021 r. wniosła – za pośrednictwem Wojewody - do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w sprawie dotyczącej złożonego przez nią wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, co oznacza, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem ww. zasady jest treść art. 35 § 1-3 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dodać należy, że do terminów określonych w art. 35 §§ 1-3 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( Dz.U. z 2020, poz. 35). Organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub innym organem) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni (art. 109 ww. ustawy). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej - o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu poszukiwania pracy - doszło do bezczynności Wojewody. Skierowany bowiem do tego organu wniosek wpłynął w dniu 7 lutego 2019 r. i nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony - dwumiesięczny (art. 35 § 3 k.p.a.). Pierwsza czynność w niniejszej sprawie została podjęta przez organ w dniu 17 kwietnia 2019 r., kiedy to pismem z tego dnia Wojewoda, na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa i dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku w terminie 7 dni od doręczenia pisma, z jednoczesnym poinformowaniem, że w trakcie wizyty w urzędzie zostaną pobrane odciski linii papilarnych cudzoziemca, a odmowa ich złożenia skutkować będzie odmową wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżąca w dniu 18 kwietnia 2019 r. złożyła kolejne dokumenty , związane z powierzeniem jej pracy przez kolejnego pracodawcę, a w dniu 10 maja 2019 r. dopełniła obowiązku osobistego złożenia wniosku, okazując dokument podróży oraz składając odciski palców. Kolejne dokumenty skarżąca złożyła w dniu 21 sierpnia 2019 r. W dniu 18 października 2019 r. organ skierował zapytanie do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Jednocześnie organ zawiadomił skarżącą pismem z dnia 18 października 2019 r. o przedłużeniu terminu do wydania decyzji w sprawie do dnia 31 stycznia 2020 r. Termin ten nie został przez organ dotrzymany. Skarżąca w styczniu i we wrześniu 2020 r. oraz w styczniu 2021 r. przedkładała kolejne dokumenty w związku ze zmieniającą się jej sytuacją zawodową i mieszkaniową. Do załatwienia sprawy przez Wojewodę nie doszło również po wniesieniu przez skarżącą ponagleń w dniach 13 stycznia 2021 r. i 26 maja 2021 r. W dniu 15 lipca 2021 r. skarżąca przedłożyła załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, oświadczenie własne oraz umowę najmu lokalu mieszkalnego, po czym Wojewoda w dniu 29 lipca 2021 r. wezwał skarżącą do złożenia załącznika nr 1 wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, podpisanego przez osobę upoważnioną do reprezentowania podmiotu powierzającego pracę. Sąd do czasu wydania wyroku w niniejszej sprawie nie uzyskał od organu żadnej informacji o załatwieniu wniosku skarżącej. Ostatnią czynnością, mającą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, było przekazanie w dniu 5 sierpnia 2021 r. wniesionego przez skarżącą ponaglenia Urzędowi do Spraw Cudzoziemców. Wobec powyższego Sąd, uznając za niewątpliwe, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1. sentencji wyroku). Sąd, orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący. Organ nie rozpatrzył wniosku skarżącej w przewidzianym przepisami prawa terminie, a analiza akt nie wskazuje na to, by zaistniały jakieś nadzwyczajne okoliczności , usprawiedliwiające tak długie procedowanie przez organ przedmiotowego wniosku. Jednocześnie z akt nie wynika, by organ prawidłowo wykonywał swe obowiązki informacyjne określone w art. 36 k.p.a. O każdym bowiem przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zawiadomienie w tym trybie zostało poczynione przez organ tylko raz w toku postępowania, a wyznaczony w tym zawiadomieniu termin rozpatrzenia sprawy nie został dochowany. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej doszło do bezczynności organu, cechującej się rażącym naruszeniem prawa. Organ nie może usprawiedliwiać zwłoki niedostosowaniem zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków, czy też zmianą zasad przyjmowania wniosków w związku ze wprowadzonym reżimem sanitarnym wobec sytuacji epidemicznej. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, nie są przesłanką, której zaistnienie wyklucza możliwość uznania, że organ dopuścił się rażącej bezczynności. Z powyższych względów Sąd – na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3. sentencji wyroku).