II SAB/Łd 13/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu [...] do załatwienia wniosku skarżącego K. K. z dnia 8 lipca 2016 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty Powiatu [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 24 stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga K. K. na bezczynność Starosty P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, iż w dniu 8 lipca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła wniosek o dostęp do informacji publicznej, na który do chwili obecnej organ nie odpowiedział. Nie budzi zaś wątpliwości strony, iż Starosta Powiatu w P. jest podmiotem zobowiązanym, jak sama informacja, której strona się domagała, jest informacją publiczną. Pełnomocnik załączył do skargi wydruk wniosku z dnia 8 lipca 2016 r., w którym K.K. domagał się udostępnienia informacji publicznej polegającej na podaniu ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Starostwa w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w roku 2016 do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu w P. wyjaśnił, iż odpowiedź na wniosek skarżącego jest przygotowywana i do dnia 7 lutego 2017 r. zostanie przekazana na podany we wniosku adres poczty elektronicznej. Przy piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2017 r. Starosta Powiatu w P. przedłożył sądowi oryginał odpowiedzi z dnia 2 lutego 2017 r. na wniosek o dostęp do informacji publicznej, dowód nadania korespondencji z dnia 2 lutego 2017 r. i jej odbioru w dniu 6 lutego 2017 r. oraz wydruk potwierdzający przesłanie w dniu 2 lutego 2017 r. odpowiedzi w formie elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – przywoływanej dalej jako: ustawa) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa, obowiązek działania (ewentualnie wszczęcia postepowania) i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Od "milczenia" (niedziałania) organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania - załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej lub wydając decyzję. Czynnością materialno-techniczną (pismem) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP i itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy. Decyzję natomiast wydaje się w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność (np. art. 5 ust. 2 ustawy; odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący K. K. wystąpił do Starosty P. pismem z dnia 8 lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej polegającej na podaniu ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Starostwa w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w roku 2016 do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. Nie budzi wątpliwości sądu, iż prawidłowo wskazuje pełnomocnik strony w skardze, bowiem zarówno od strony podmiotowej, jak i przedmiotowej, w sprawie niniejszej zastosowanie znajdują zapisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Bezsprzecznie, Starosta Powiatu jest zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Oceniając natomiast, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przypomnieć trzeba, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy; jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem cząstkową informację o działalności podmiotu publicznego. Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości sądu, iż Starosta Powiatu w P. miał obowiązek udostępnić informację, którą należy zaliczyć do informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Nie może jednocześnie ujść uwadze sądu, iż tak rozumianą informację publiczną Starosta Powiatu udostępnił skarżącemu. Owszem w dacie złożenia skargi do sądu organ pozostawał w bezczynności, jendakowoż sąd administracyjny obowiązany jest uwzględniać stan sprawy na dzień orzekania. Ustalenie zatem, iż pismem z dnia 2 lutego 2017 r., przesłanym stronie w tym dniu za pośrednictwem poczty elektronicznej, zaś doręczonym za pośrednictwem poczty w dniu 6 lutego 2017 r. organ udzielił informacji publicznej o jaką skarżący wystąpił wnioskiem z dnia 8 lipca 2016 r. Ustalenie w powyższym zakresie nie mogło pozostać bez reakcji sądu, skoro bowiem organ wywiązał się z opisanego obowiązku, to brak jest podstawy do nałożenia na organ zobowiązania o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego sąd w pkt 1 sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu P. do załatwienia wniosku skarżącego K. K. z dnia 8 lipca 2016 r., o czym orzekł stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Mając na uwadze powyższe, w pkt 2 wyroku sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nawet bowiem w przypadku umorzenia postępowania sądowego, z uwagi na załatwienie wniosku przez organ, sąd jest obwiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie można nie dostrzec, iż z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej skarżący wystąpił w dniu 8 lipca 2016 r. Odpowiedź na wniosek została przesłana dopiero w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. Zestawienie powyższych dat nie pozostawia wątpliwości, iż organ w sposób rażący naruszył zasadę szybkości postępowania, a przede wszystkim terminy zakreślone przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy udostępnienie informacji publicznej następuje bowiem co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 ustawy). W pkt 3 wyroku sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, mając na uwadze, iż przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do ustalenia sumy pieniężnej, ustawodawca pozostawił ocenę co do zasadność wydania orzeczenia w tym zakresie sądowi. W niniejszej zaś sprawie, sąd po analizie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych doszedł do przekonania, iż uzasadniają one oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej. Nie można bowiem pominąć, iż wprawdzie z uchybieniem ustawowym terminom, jednakże ostatecznie skarżący wnioskowaną informację publiczną otrzymał. Sądowi znany jest z urzędu fakt zwracania się przez skarżącego do wielu urzędów w kraju, co nasuwa wątpliwości co do prawidłowego realizowania i możliwości w istocie nadużywania przysługującego stronie prawa do wszelkiej, nawet błahej informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., bowiem skarga co do zasady okazała się być zasadna, przy czym zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot uiszczonego wpisu oraz kosztów postępowania prowadzonego przez profesjonalnego pełnomocnika. dc