III SAB/Gd 97/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. U. na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu z wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 17 maja 2021 r. I. U. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci D. U. i O. U., na okres świadczeniowy 2021/2022. Z uwagi na informację, że mąż wnioskodawczyni pracuje za granicą, Wójt Gminy [...] pismem z dnia 18 maja 2021 r. przekazał sprawę do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] celem ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 24 maja 2021 r. Pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r. wnioskodawczyni wniosła ponaglenie na działanie Wojewody [...]. W tym samym dniu I. U. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody [...] domagając się wyznaczenia organowi dodatkowego terminu 7 dni na załatwienie sprawy oraz ustalenia osób winnych naruszenia terminów załatwienia sprawy, a także podjęcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszaniu jej praw w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania, w dniu 10 sierpnia 2021 r. uznał, że do sprawy skarżącej nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i przekazał wniosek skarżącej organowi właściwemu Wójtowi Gminy [...]. Powołując się na Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 Wojewoda zauważył, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Stosownie do tego przepisu sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość, gdy toczy się jeszcze postępowanie w sprawie administracyjnej, umożliwia jej uwzględnienie przez organ, który został zaskarżony, gdy zaś postępowanie się zakończy brak jest w praktyce takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3036/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 pkt k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). W niniejszej sprawie ponaglenie dotyczące złożonego wniosku zostało przez skarżącą wniesione w tym samym dniu co skarga. Niemniej jednak wniesienie ponaglenia z uwagi na charakter sprawy – dotyczącej świadczenia wychowawczego - nie było konieczne. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 u.ś.r. w sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, konieczne jest przytoczenie treści przepisów regulujących terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym, czy też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca zastrzegł dłuższe terminy, odpowiednio miesiąc lub dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu w przedmiotowym postępowaniu doszło do bezczynności organu. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda [...] przekroczył terminy załatwienia spraw, wynikające z art. 35 k.p.a. Wniosek skarżącej został organowi w dniu 24 maja 2021 r. Dopiero w dniu 10 sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] dokonał jego weryfikacji i poinformował Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], że do sprawy skarżącej nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nastąpiło to po dwóch i pół miesiącach, w czasie których organ nie podjął żadnych czynności, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji wniosek skarżącej, jako niewymagający jakiegokolwiek postępowania, winien być rozpoznany niezwłocznie. Wojewoda [...] naruszył zatem terminy określone w art. 35 k.p.a. oraz zasady zawarte w art. 8 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, że załatwienie sprawy przed rozpoznaniem skargi na bezczynność powinno skutkować umorzeniem postępowania. Należy zauważyć, że do dnia wejścia w życie noweli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - z dnia 9 kwietnia 2015 r. ( Dz.U. z 2015 r., poz. 658) - sąd nie był wyposażony w uprawnienie do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem art. 149 p.p.s.a. przewidywał jedynie możliwość uwzględnienia skargi przez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Aktualnie przepis art. 149 pkt 3 p.p.s.a., jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do takiego stwierdzenia wówczas, gdy z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonywania czynności. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Opóźnienie w podejmowaniu przez organ czynności musi być długotrwałe i rażące. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił, że czas trwania bezczynności organu nie był długi oraz wziął pod uwagę okoliczność, że organ po wniesieniu skargi dokonał oceny wniosku. Skarżąca nie składała wniosku o wymierzenie organowi grzywny ani żądania przyznania sumy pieniężnej, a Sąd w okolicznościach sprawy, w których okres bezczynności organu nie był długi, nie stwierdził z urzędu podstaw do zastosowania wobec organu tych instytucji prawnych. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej dotyczącego ustalenia osób winnych naruszenia terminów załatwienia sprawy a także podjęcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszaniu jej praw w przyszłości. W przepisach prawa brak jest bowiem podstawy do orzekania przez sąd administracyjny w powyższym zakresie. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).