I SA/Gl 1025/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Asesor WSA Mikołaj Darmosz (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na uchwałę Rady Gminy Mszana z dnia 22 grudnia 2020 r. nr XXVI/184/2020 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty 1) stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały w części w jakiej przewiduje wejście w życie uchwały z dniem 1 stycznia 2021 roku, 2) w pozostałej części skargę oddala. Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach (dalej: "RIO", "skarżąca") pismem z 22 lipca 2024 r. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 - dalej: "u.s.g."), zaskarżyła uchwałę nr XXVI/184/2020 Rady Gminy Mszana z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej: "uchwała"). Skarżąca zarzuciła, że wspomniana uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 - dalej: "u.o.a.n.") w związku z art. 41 ust. 1 u.s.g., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uzasadniając skargę RIO wskazała, że na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1325) uchwała podlegała jej właściwości nadzorczej. Wynikający z art. 91 ust. 1 u.s.g. termin do przeprowadzenia badania nadzorczego uchwały i orzeczenia o jej nieważności przez Kolegium Izby upłynął w 22 stycznia 2021 r. Badanie nadzorcze przeprowadzono na posiedzeniu Kolegium Izby, które odbyło się w dniu 30 grudnia 2020 roku i w jego wyniku nie podjęto rozstrzygnięcia nadzorczego. Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że 31 stycznia 2024 r. wpłynęło do niej pismo, w którym wskazano na możliwość naruszenia prawa w uchwale nr XXXVII/252/2021 Rady Gminy Mszana z dnia 20 grudnia 2021 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pismo skierowane zostało w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Izby w stosunku do analogicznej uchwały Rady Gminy Mszana podjętej w grudniu 2023 r. W skardze zaznaczono, że § 6 uchwały nadano brzmienie "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 roku". Podjęcie uchwały w dniu 20 grudnia 2020 roku uniemożliwiało wejście w życie uchwały z dniem 1 stycznia 2021 r. z dochowaniem 14-dniowego terminu wymaganego dla wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jakim była wspomniana uchwała. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 29 grudnia 2020 r. pod pozycją 9538. Ustalenie terminu wejścia w życie "z dniem 1 stycznia 2021 roku" naruszało art. 4 ust. 1 u.o.a.n. w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Jak wskazała RIO zaskarżona uchwała zawierała przepisy powszechnie obowiązujące dotyczące "opłat publicznoprawnych". W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić wżycie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W ocenie RIO w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na wprowadzenie zaskarżoną uchwałą stawki opłaty w wysokości wyższej niż wcześniej obowiązująca, brak był możliwości skrócenia czternastodniowego okresu wejścia w życie przepisów. Opisane naruszenie, ma zdaniem skarżącej, ma charakter istotnego naruszenia prawa. Gmina pismem z 19 sierpnia 2024 r. odpowiedziała na skargę. W ocenie Gminy skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Strona wskazała, że skrócenie terminu wejścia w życie uchwały było determinowane szczególnymi okolicznościami o jakich mowa w art. 4 ust. 2 u.o.a.n. W uchwale wysokość stawek została ustalona w oparciu o wysokość wynagrodzenia zaoferowanego przez Wykonawcę wybranego w postępowaniu przetargowym, którego przedmiotem było świadczenie usług gospodarowania odpadami komunalnymi w okresie od 1 stycznia 2021 roku do 31 grudnia 2021 roku. W wyniku zawartej umowy, Gmina od 1 stycznia 2021 roku została zobowiązana do zapłaty na rzecz Wykonawcy wynagrodzenia w wysokości odpowiadającej stawkom ustalonej w uchwale. W związku z tym, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują pobierania opłaty proporcjonalnej uzależnionej od liczby dni danego miesiąca, postanowiono o skróceniu terminu wejścia w życia przedmiotowej uchwały od dnia 1 stycznia 2021 roku, co dało możliwość pobierania opłaty już za miesiąc styczeń 2021 roku. W przeciwnym razie - gdyby uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, należałoby wprowadzić mniej korzystne uregulowanie dla mieszkańców. Mianowicie od 1 lutego 2021 roku należałoby ustalić stawki w wyższej wysokości aniżeli stawka ustalona w zaskarżonej uchwale, aby w ten sposób zapewnić środki na pokrycie wynagrodzenia należnego Wykonawcy za świadczenie usług gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy Mszana w 2021 roku. Wynika z tego, że mieszkańcy finalnie zostaliby zobowiązani do zapłaty stawki opłaty w wysokości, jaka wynika z zaskarżonej uchwały. Strona podkreśliła, że RIO przez okres kilku lat nie miała zastrzeżeń co do zgodności z prawem skrócenia terminu wejścia w życie uchwały, a wątpliwości na tym tle pojawiły się dopiero po otrzymaniu pisma (skargi), którego treść nie jest znana Gminie Mszana. Nadto Gmina wskazała, że Skarżąca niesłusznie domaga się stwierdzenia w całości nieważności uchwały. Skoro Skarżący dopatruje się sprzeczności § 6 uchwały z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., jedynie w zakresie sformułowania "i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 roku", to co najwyżej w tej części można rozważać niezgodność § 6 uchwały z prawem. Treść § 6 uchwały, nie ma bowiem żadnego wpływu na ważność pozostałych "zapisów uchwały". Gmina argumentowała, że w przypadku wyeliminowania z obrotu kwestionowanego § 6 uchwały, należy uznać, że przedmiotowa uchwała - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, weszła w życie w dniu 13 stycznia 2021 r., a więc w terminie 14 dni od ogłoszenia, liczonych od dnia 29 grudnia 2020 roku, kiedy uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 29 grudnia 2020 roku. W tej sytuacji, stawka opłaty ustalona w przedmiotowej uchwale zostałaby pobrana począwszy od 1 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m.in. rozpoznawanie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 1 § i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) wynika, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga wniesiona została przez RIO działającą wobec Gminy jako organ nadzoru w zakresie obejmującym uchwały w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zw. z art. 6q ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 – dalej: "u.c.p.g."). Skarżąca działała na podstawie art. 93 u.s.g., po tym jak w terminie wskazanym w art. 91 ust. 1 tej samej ustawy, nie zakwestionowała uchwały Rady Gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (§ 2 i § 3 oba w związku z § 1) zasługiwała na miano aktu prawa miejscowego, gdyż regulowała prawa i obowiązki mieszkańców (właścicieli nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.) kształtując wysokość stawek opłaty dla przyjętej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stawka opłaty z kolei stanowi wiążący dla organu administracji oraz właścicieli nieruchomości składnik obowiązku uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Analogiczny charakter w zakresie kształtowania stosunku prawnego pomiędzy organem administracji a właścicielem nieruchomości ma wybór metody ustalania opłaty (§ 1), bowiem wiążąco określa jakie okoliczności należy uwzględniać przy ustalaniu podstawy obliczenia opłaty stanowiącej ciężar publiczny (art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), do którego ponoszenia na rzecz gminy obowiązany jest każdy właściciel nieruchomości zamieszkałej (art. 6h pkt 1 u.c.p.g.). Uchwała miała charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż w sposób bezpośredni wpływała na obowiązki właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na obszarze Gminy. Do grona adresatów norm wyrażonych w uchwale należało zaliczyć podmioty funkcjonujące na obszarze jej obowiązywania. Sąd w obliczu powyższego stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej wyrażonej w art. 6k ust. 1, ust. 2a i ust. 3 u.p.c.g. przy zastosowaniu art. 40 ust. 1 u.s.g. miała charakter prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji nie znalazły zastosowania ograniczenia płynące z art. 94 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przechodząc do istoty sprawy zauważyć należy, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W ust. 2 art. 4 u.o.a.n., że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (przepisy porządkowe), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przyjęta przez Radę Gminy w dniu 22 grudnia 2020 r. uchwała w jej § 6 została zredagowana w sposób uniemożliwiający zachowanie terminu z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Otóż przewidziano w niej, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Samo zatem zestawienie daty podjęcia uchwały na 9 dni przed datą w jakiej miała wejść, w życie czyniło niemożliwym dochowanie wymogom art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Przepis ustawy wskazuje przy tym, że 14 dniowy okres vacatio legis powinien być liczony od momentu publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. W rozpatrywanej sprawie nastąpiło to 29 grudnia 2020 r. na 2 dni przed przewidzianym w § 6 uchwały wejściem jej przepisów w życie. Wbrew stanowisku Gminy nie wystąpiły w sprawie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.o.a.n. okoliczności nadzwyczajne, które uzasadniałyby przyjęcie krótszego niż podstawowy terminu wejścia, w życie uchwały. Należy mieć na uwadze, że jednym z podstawowych dyrektyw składających się na zasadę demokratycznego państwa prawnego jest tworzenie i wprowadzanie do porządku prawnego norm w sposób niezaskakujący ich adresatów. Realizacji tego postulatu służy przewidziany w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ogólny i podstawowy 14 dniowy termin dla wejścia w życie aktów normatywnych. Odstępstwa od tej reguły polegające na skróceniu okresu pomiędzy publikacją aktu normatywnego a jego wejściem w życie, w trybie art. 4 ust. 2 u.o.a.n., mogą być powodowane niebudzącą wątpliwości potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych (np. życia i zdrowia ludzkiego jak to działo się w nieodległym czasie pandemii SARS-Cov19). W ocenie Sądu nie uzasadniały zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n. wskazane w uzasadnieniu uchwały oraz w odpowiedzi na skargę okoliczności, tj. nie bilansowania się przy zachowaniu dotychczasowych stawek opłaty kosztów funkcjonowania gminnego systemu odbioru odpadów komunalnych, po tym jak wyłoniony został przedsiębiorca mający świadczyć na rzecz Gminy usługi odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości. Gmina wskazuje przy tym, że nowe warunki świadczenia usług odbioru odpadów prowadziły do wzrostu kosztów, a jak najszybsze wejście w życie nowych stawek miało służyć z jednej strony zapewnieniu pokrycia wydatków, a z drugiej obniżeniu wysokości miesięcznej stawki. Potrzeba zapewnienia ciągłości świadczeń odbioru odpadów i finansowania tego zadania przez Gminę nie była dla tej ostatniej zaskoczeniem, bowiem powszechny komunalny system odbioru odpadów funkcjonuje od połowy 2013 r., a wprowadzony został ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. poz. 897), po niemal 2 letnim okresie vacatio legis. Gmina działająca poprzez swoje organy wykonawcze i prawodawcze powinna była uwzględnić uwarunkowania prawne dotyczące wejścia w życie przepisów miejscowych dotyczących stawek opłaty, przystępując do działań organizatorskich związanych z zadaniem jakie spoczywa na niej zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. Za poświęceniem reguł prawidłowej legislacji nie może przemawiać chęć utrzymania niższej miesięcznej stawki opłaty, skoro i tak z wpływów od właścicieli nieruchomości powinien być utrzymany system odbioru odpadów. Nie jest przy tym nadzwyczajnym zjawiskiem zmienność czynników mających wpływ na utrzymanie systemu odbioru odpadów zarówno po stronie kosztów jak też wpływów. Sąd stwierdził, że § 6 uchwały w części w jakiej przewidywał wejście, życie uchwały z dniem 1 stycznia 2021 r. istotnie narusza prawo, tj. art 4 ust. 1 u.o.a.n., skutkiem czego należało wyeliminować tę regulację z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności § 6 zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie oznacza, że wejście w życie aktu normatywnego będzie regulowane wprost art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14). Uwzględniając, że w przypadku opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy okresem rozliczeniowym jest miesiąc (art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), wynikające z treści uchwały stawki znajdą zastosowanie od miesiąca następującego po miesiącu, w jakim uchwała weszła w życie. Uwzględnienie skargi zgodnie z wnioskiem RIO., tj. stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a nie jedynie § 6 w części przewidujące wejście w życie z określoną datą dzienną, byłoby nieproporcjonalne i nieuzasadnione. Z treści uchwały i stanowiska stron nie wynika, aby istotne naruszenia prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rozciągały się na całość jej brzmienia. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości spowodowałoby daleko idące konsekwencje nieuzasadnione materiałem sprawy i skalą naruszenia prawa. Następstwem uchylenia byłoby całkowite pozbawienie Gminy podstaw do poboru opłaty według stawek z niej wynikających, przy jednoczesnym braku możliwości uchwalanie retroaktywnie stawek za okres objęty uchwałą. Z tego względu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w części pozostałej części. Sąd wskazuje w tym miejscu, że RIO. w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego wobec uchwały Rady Gminy podjętej w grudniu 2023 r. w tej samej materii, uchyliła analogiczny przepis prawa miejscowego w części przewidującej wejście w życie uchwały z naruszeniem art. 4 ust. 1 u.o.a.n. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 134 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.