II FSK 490/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Bogusław Woźniak, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Brzeziny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I SA/Łd 650/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Miasta Brzeziny z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XV/144/2011 w przedmiocie opłaty targowej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) stwierdza nieważność § 10 uchwały Rady Miasta Brzeziny nr XV/144/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie opłat targowych, w pozostałym zakresie oddala skargę, 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt I SA/Łd 650/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w Brzezinach i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Brzeziny z 29 grudnia 2011 r. nr XV/144/2011 w przedmiocie opłaty targowej. Stan sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił następująco: Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Brzeziny nr XV/144/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r., w sprawie opłat targowych (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego 2003.339.2972), zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych). Prokurator wskazał, że zaskarżonej uchwale nadano wsteczną moc obowiązującą, ponieważ w § 10 tego aktu przewidziano, że wchodzi on w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r. W ocenie Prokuratora, analiza treści uchwały nie wskazuje, aby miała miejsce konieczność nadania jej wstecznej mocy obowiązującej. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto Brzeziny wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie sądu, adresaci zawartych w uchwale przepisów nie mieli możliwości zapoznania się z wysokością stawek podatku, jakie będą obowiązywały w następnym roku podatkowym ze stosownym wyprzedzeniem, które powinno wynosić co najmniej 14 dni. Obowiązek i możliwość zapoznania się z obowiązującym prawem może zostać zrealizowany przez podatnika tylko wówczas, gdy prawo to zostanie w sposób należyty opublikowane. Bez znaczenia w tego rodzaju sprawach pozostaje okoliczność, na którą powoływała się gmina, że Minister Finansów w drodze rozporządzenia określił maksymalną wysokość dziennych stawek opłaty targowej. Wysokość stawek podatkowych wynika bowiem z uchwały rady gminy, a nie z rozporządzenia. Sąd uznał, iż rozpatrywana uchwała została podjęta z istotnym, oczywistym i bezpośrednim naruszeniem prawa, w szczególności z regulacją zawartą w treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 2 Konstytucji RP, które nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Gmina Miasto Brzeziny zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1) P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego uznania przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że nadanie zaskarżonej uchwale mocy wstecznej było nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażonego w Konstytucji, podczas gdy przepisy uchwały w szczególności co do wysokości opłaty targowej nie zmieniały sytuacji podatników i nie nakładały na nich nowych obowiązków, w związku z czym nadanie mocy wstecznej uchwale było dopuszczalne w świetle art. 2 Konstytucji RP i nie powinno skutkować w związku z tym stwierdzeniem jej nieważności. Na podstawie art. 174 pkt 2) P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo że nie występowało istotne naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem stwierdzone przez sąd uchybienia winny, co najwyżej, skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 10, 2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. poprzez stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskutek dokonania przez sąd jedynie oceny legalności uchwały, z pominięciem jednak ewentualnych skutków prawnych wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały, 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek czego sąd, nie będąc związany granicami zaskarżenia uchwały, mógł stwierdzić jedynie w części nieważność zaskarżonej uchwały, 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia, albowiem sąd nie wyjaśnił, jaką korzyścią byłoby dla podatnika posiadanie wiedzy, iż w kolejnym okresie uiszczane przez niego opłaty targowe nie ulegną żadnym zmianom oraz poprzestanie przez sąd jedynie na stwierdzeniu, że w sprawie podatnik nie miał możliwości zapoznania się z wysokością stawek podatku. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Gminy Miasto Brzeziny od Prokuratora Rejonowego w Brzezinach zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć przedstawiona w niej argumentacja, w szczególności co do dopuszczalności – w świetle art. 2 Konstytucji RP – nadania mocy wstecznej uchwale w sprawie opłaty targowej budzi zasadnicze zastrzeżenia. Uwzględniając tę skargę, w związku z naruszeniem art. 134 § 1 i art. 147 § 1, a w konsekwencji – także art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny kierował się wynikającą właśnie z art. 2 ustawy zasadniczej koniecznością ochrony pewności prawa (obrotu prawnego). Rzecz w tym, że pozbawiając zaskarżoną uchwałę mocy prawnej ze skutkiem ex tunc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zignorował konsekwencje prawne wyroku wydanego po upływie niemalże dwóch lat od dnia podjęcia wspomnianego aktu. Jak wynika z analizy akt sprawy, w tym skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, za niezgodne z prawem uznano wyłącznie brzmienie § 10 uchwały, tj. klauzuli określającej datę wejścia uchwały w życie. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że to postanowienie dotknięte było wadą prawną określaną jako "sprzeczność z prawem", uzasadniającą uruchomienie przez sąd administracyjny sankcji wzruszalności. W świetle art. 4 ust.1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. - Dz. U. z 2011 r. nr 197 poz. 1172), pozbawienie owej klauzuli mocy prawnej odroczyłoby jedynie wejście w życie uchwały Rady Gminy w Brzezinach i utratę mocy przez wcześniejszą uchwałę tego organu, nr XXXIII/32/09 z dnia 26 marca 2009 r. ( zgodnie z powołanym przepisem "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy"). Zachowany byłby tym samym stan "ciągłości prawnej", tj. płynnego wejścia w kolejny reżim prawny. Ma rację skarżąca Gmina wywodząc, że "Stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości stwarza konieczność rewidowania dokonanych na jej podstawie rozliczeń" (druga strona od końca pozbawionej numeracji skargi kasacyjnej). Powołany uprzednio art. 147 § 1 P.p.s.a. umocowuje do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej przez sąd administracyjny "w całości lub w części". Należy z tego wnosić, że zastosowanie środka ochrony, o którym mowa, uzależnione jest od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza relacji pomiędzy osobami zobowiązanymi do uiszczenia opłaty targowej i właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Pominięcie tego aspektu sprawy w sytuacji, gdy przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. statuuje zasadę niezwiązania sądu granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, musi być odbierane jako naruszenie prawa kwalifikujące do uchylenia zapadłego orzeczenia. Reakcja sądu na dostrzeżone, pozostające poza dyskusją uchybienie, była w tym przypadku nieproporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi – niż stwierdzenie nieważności aktu w całości – sposobami. Kłóciła się ona przez to także z szerzej rozumianą racjonalnością kontroli sądowej, czyli z wymaganiami postępowania pozwalającego uniknąć nadmiernych i zbędnych komplikacji prawnych. Celem tej kontroli jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodności z prawem najprostszymi i najmniej uciążliwymi środkami. Wobec tych ustaleń, z mocy art. 188 i art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W związku z uwzględnieniem w części zarzutów Prokuratora Rejonowego w Brzezinach ujętych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.